La privatizzazione del pubblico impiego: dalla gestione amministrativa alla gestione manageriale. Il caso del mobbing

La tradizione normativa del pubblico impiego è caratterizzata da un’enorme rigidità che impediva o limitava fortemente la carriera: da un lato agiva il dogma dell’intangibilità della pianta organica; dall’altro campeggiava insidioso l’art. 97 Cost. in materia di concorsualità e riserva di atto unilaterale pubblicistico per le determinazioni in materia organizzativa.

Pertanto, agli effetti della progressione di carriera, il lavoratore pubblico era vincolato alla qualifica di inquadramento; mentre agli effetti retributivi era garantito, oltre che dagli aumenti decisi in sede di contrattazione collettiva, da incrementi automatici (scatti di anzianità, indennità di contingenza, ecc.) e dalle leggi che il Parlamento varava periodicamente a vantaggio di categorie limitate di dipendenti pubblici.
Come reazione dell’ordinamento rispetto a questa rigidità, si è verificato un doppio fenomeno: in primo luogo, quello costituito da una dilatazione abnorme del mansionismo superiore di fatto, in quanto sussisteva una patologica discrasia tra organico di diritto e organico di fatto; in secondo luogo quello costituito dall’enorme proliferazione di concorsi interni totalmente riservati, scivolamenti, re-inquadramenti ex lege, ricompattamenti, ecc.
E’ questo lo specifico contesto in cui si cala la riforma della “seconda privatizzazione” del lavoro pubblico.
Dopo un susseguirsi di modifiche normative, la disciplina attuale è quella dell’art. 52 del Dlg. 165/2001 con cui si è pervenuti ad un sistema più temperato e funzionale ai meccanismi di progressione professionale individuati dai contratti collettivi (che tendono a superare l’articolazione in qualifiche funzionali), in quanto lo svolgimento di mansioni superiori, consentito per obiettive esigenze di servizio e a determinate condizioni, pur non comportando ancora il diritto alla nuova qualifica, viene comunque retribuito (in termini di differenza economica fra percepito e spettante) ed autorizzato in determinati casi (vacanza di posto in organico, sostituzione di dipendente assente) per periodi più lunghi, rinviando ai contratti la possibilità di una diversa disciplina.
Non esiste un diritto alla carriera dei dipendenti ed è chiaro che fra organizzazione ed inquadramento sussiste uno stretto legame che si articola in termini di presupposizione sostanziale: ne consegue che l’inquadramento non può precedere, ma deve seguire l’organizzazione.
Si tratta di un cambiamento culturale, innanzitutto, che richiede una serie di acquisizioni ulteriori, come una dirigenza davvero autonoma rispetto alla politica, nonché corpi tecnici fortemente preparati per gestire i tavoli di negoziazione.
Nel nostro sistema, il principio di concorsualità è sancito dalla Carta Costituzionale in maniera icastica e non negoziabile: la regola generale della concorsualità può essere solo derogata; tuttavia, se la deroga si estende fino a diventare regola (regola principale e non subordinata), assenti i requisiti di ragionevolezza che giustificano la deroga, essa diventa incompatibile con il principio suddetto e sarà sempre censurata dalla Corte Costituzionale a prescindere dagli sforzi di creatività del legislatore o degli agenti negoziali.
La questione delle riqualificazioni e delle progressioni di carriera costituisce anche uno dei nodi cruciali in tema di gestione di personale.

L’art. 52 del T.U. 165/2001 pone due regole fondamentali in tema di carriera dei pubblici dipendenti privatizzati:

- la materia della “classificazione del personale” è riservata alla contrattazione collettiva;
- la “qualifica superiore” rispetto a quella di assunzione si acquisisce “per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o selettive”.

Tutta la normativa in materia è stata oggetto di specifici interventi della Corte Costituzionale e, conseguentemente, di vivaci dibattiti in dottrina e giurisprudenza che hanno portato ad una rilettura delle norme citate ed in particolare dell’art. 35 (in materia di reclutamento del personale), laddove, quando parla di assunzione tramite procedure selettive, richiede espressamente che sia garantito in misura adeguata l’accesso dall’esterno.
Le sentenze della Corte Costituzionale nn. 194; 218 e 373 del 2002 hanno stabilito una serie di criteri affinchè le c.d. “selezioni interne” non siano in contrasto con l’art. 97 Cost.
Lo stato attuale dell’evoluzione giurisprudenziale, sia ordinaria che amministrativa, conduce inequivocabilmente a ritenere che il passaggio ad un’area funzionale superiore costituisce sempre, anche nel caso di progressione verticale interna, una nuova posizione lavorativa (acquisibile, infatti, solo previo superamento di un concorso pubblico), mentre il mero mutamento del livello retributivo, in quanto non comportante una modificazione del contenuto delle mansioni, non comporta l’accesso ad un nuovo posto.
Peraltro, la peculiarità del rapporto di lavoro pubblico “privatizzato” comporta che il datore di lavoro pubblico non sia affatto libero di decidere se e come procedere alle progressioni verticali, essendo vincolato da una procedura delineata in sede di CCNL e contrattazione integrativa.
In una gestione delle risorse impostata su di una programmazione collegata agli obiettivi strategici, il processo delle progressioni verticali dovrebbe avvenire attraverso passaggi di carriera non concorsuali ed un selettività mirata ad accertare l’effettiva idoneità professionale allo svolgimento delle mansioni previste nella categoria superiore.
Naturalmente una gestione del personale che parta dalla pianificazione dei fabbisogni e che conduca all’atto gestionale dell’attribuzione degli incarichi, è facile da concepire, ma è altrettanto difficile da attuare.
Diviene allora sempre più prioritario inserire il processo di sviluppo e gestione delle risorse nel processo di sviluppo e gestione di piano e di budget.

La pianificazione delle risorse ed il loro sviluppo deve essere:

* coerente con le priorità e gli obiettivi a piano budget;
* compatibile con il fabbisogno delle posizioni richieste dalla struttura organizzativa;
* compatibile con i limiti di spesa disponibili.

Gli obiettivi strategici (affidati ai politici), gli obiettivi istituzionali (posti da norme di legge/regolamenti, gli obiettivi ordinari (posti dalle esigenze di gestione) e le attività/azioni migliorative della gestione, richiedono risorse strumentali e umane quantificabili in dati economico/finanziari.
Queste azioni sono da monitorare in un sistema di controllo strategico, di regolarità amministrativa e di controllo di gestione supportato da un robusto sistema di valutazione, meglio se non ristretto allo sola dirigenza.