L'altra faccia del miracolo economico cinese: l'ambiente

Da un decennio a questa parte i leader cinesi hanno cominciato a dare importanza ai problemi ambientali, consci che nel tempo potrebbero costituire un freno allo sviluppo. Ormai da diversi anni la Cina ha quindi cominciato a dotarsi di una puntuale normativa ambientale, anche se permangono diversi problemi relativi alla sua efficacia. L'ordinamento cinese prevede che siano diverse le istituzioni delegate alla tutela e alla gestione dell'ambiente. Innanzitutto è il governo centrale stesso, tramite i Piani Quinquennali, a stabilire le strategie da adottare. Vi è poi un’agenzia a esso strettamente collegata, la SEPA (State Environmental Protection Administration), deputata alla protezione ambientale. Questa cambiò nome nel 1998, divenendo appunto SEPA, per volontà del governo, dopo essersi chiamata a lungo State Environmental Protection Bureau. Venne così innalzata a livello di un ministero e fu posta direttamente alle dipendenze del Consiglio di Stato, col compito di supervisione complessiva e di controllo sui lavori per la protezione ambientale. Per quanto riguarda altri organi competenti sull'ambiente, oltre ai singoli Ministeri direttamente o indirettamente coinvolti, lo Stato ha impostato una Conferenza Congiunta Nazionale Inter-ministeriale per la protezione ambientale e ha dato vita a degli uffici per la supervisione dell'ambiente nelle varie regioni, nel tentativo di rafforzare la coordinazione e la cooperazione tra governo centrale e regioni. Per avere un'idea più chiara delle politiche ambientali portate avanti dalla Repubblica Popolare Cinese nell'ultimo decennio è utile consultare un documento pubblicato nel giugno del 2006 dall'Ufficio Informazioni del Consiglio di Stato, un Libro Bianco sullo stato dell'ambiente, che illustra gli sforzi fatti dal Governo in questo settore negli ultimi dieci anni, precisamente dal 1996 al 2005.

Il Libro Bianco esordisce riportando un articolo della Costituzione cinese in cui si afferma che "Lo Stato si impegna a proteggere e migliorare l'ambiente di vita delle persone e l'ambiente ecologico. Previene e sana l'inquinamento e altri pubblici flagelli". La tutela dell'ambiente è quindi un principio costituzionale, e questo produce un rafforzamento, per i leader cinesi, dell'obbligo, giuridico e morale che tale principio venga rispettato. Il Libro Bianco procede poi ad illustrare quali sono stati gli atti concreti posti in essere dal governo cinese e i risultati cui queste politiche sono pervenute. Di certo il governo è stato molto attivo sul fronte ambientale. Da quando la Repubblica Popolare Cinese fu fondata nel 1949, l'Assemblea Nazionale del Popolo, "organo supremo del potere dello Stato" secondo la Costituzione, e il suo Comitato permanente, organo direttivo dell'Assemblea Nazionale, hanno formulato 9 leggi sulla protezione ambientale e 15 leggi sulla tutela delle risorse naturali. Dal 1996 lo Stato ha proceduto a formulare o a riformulare diverse importanti leggi sulla protezione ambientale. Alcuni esempi significativi riguardano le leggi sulla prevenzione e il controllo dell'inquinamento delle acque, sulla protezione dell'ambiente marino, sulla prevenzione e sul controllo dell'inquinamento dell'aria, sulla prevenzione e il controllo dell'inquinamento provocato dai rifiuti solidi urbani, sulla valutazione di impatto ambientale, e sul controllo delle scorie radioattive. Sono state inoltre varate diverse leggi collegate strettamente alla tutela ambientale, come quella sull'acqua, sulle produzioni pulite e sulle energie rinnovabili. Il Consiglio di Stato ha formulato o riformulato più di 50 Regolamenti amministrativi in materia di protezione ambientale. Fra questi dei regolamenti sulla gestione dei progetti di costruzione, sulle modalità di attuazione della legge per la prevenzione e il controllo dell'inquinamento delle acque, sulla gestione dei prodotti chimici pericolosi, sulla raccolta e l'utilizzo dei rifiuti. Alcuni Dipartimenti importanti del Consiglio di Stato, le Assemblee locali del Popolo e i Governi locali del Popolo hanno formulato e promulgato più di 660 leggi e regolamenti per implementare le leggi nazionali e i regolamenti amministrativi sulla protezione ambientale. Inoltre la legge penale cinese ha previsioni speciali che riguardano il reato di distruzione delle risorse ambientali. Ma molti problemi derivano dal fatto che molto spesso tali leggi non vengono rispettate, e risultano quindi poco efficaci. È stata pratica comune infatti, per le autorità locali cinesi, ignorare le violazioni delle leggi ambientali, soprattutto nelle province più povere in cui mancano crescita e investimenti. Il decentramento previsto nell'ordinamento cinese ha infatti consentito alle amministrazioni locali di creare molte opportunità di sviluppo economico, molto spesso però a scapito dell'ambiente. Le potenti amministrazioni locali e le imprese spesso aggirano leggi e direttive ambientali; a livello locale i funzionari fanno carriera esclusivamente in base a criteri di crescita economica, in poco conto sono tenute le loro responsabilità sociali e ambientali. Per questo il Libro Bianco sottolinea come la Cina stia rafforzando i controlli sul rispetto della normativa ambientale. I dati dicono che per tre anni di fila lo Stato ha lanciato speciali campagne sulla tutela ambientale per ammonire le imprese che avevano riversato nell'ambiente sostanze inquinanti in violazione della legge. Sono stati constatati più di 75.000 casi di violazione della legge ambientale, e 16.000 imprese sono state chiuse per aver violato le norme ambientali. Più di 10.000 avvisi di garanzia sono stati spiccati contro chi inquinava l'ambiente, che è stato poi obbligato a porre rimedio al danno ambientale sotto al supervisione del governo. Per risolvere il problema della scarsa propensione delle autorità locali a far rispettare la nuova e più severa normativa ambientale, la Cina ha elaborato una gestione del sistema, in base alla quale tutti i vari livelli di governo sono responsabili della qualità dell'ambiente delle aree entro la loro giurisdizione e ha dato vita a vari dipartimenti amministrativi competenti sulla tutela ambientale con poteri di vigilanza a di controllo. Dai dati posti in evidenza dal documento si evince come lo Stato stia ponendo la protezione ambientale al centro delle strategie nazionali, e nonostante la situazione sia ancora grave e il consumo di risorse e la presenza di agenti inquinanti continuino ad aumentare, questa tendenza all'aumento sta rallentando, anche se probabilmente questo rallentamento non è abbastanza spiccato per invertire completamente l'attuale tendenza. Il controllo dei livelli di inquinamento in alcuni fiumi ha dato risultati positivi, la qualità ambientale di alcune città e regioni è migliorata, il livello di emissioni inquinanti industriali è in calo e il livello di sensibilizzazione sull’importanza della tutela ambientale ha fatto passi in avanti.

Le condizioni dell’ambiente hanno cominciato a dare segni di miglioramento dopo un lungo periodo di sforzi. Sempre secondo le statistiche, le aree soggette a riforestazione ammontano a più di 6,67 milioni di ettari all’anno a partire dal 2002. Oggi, la superficie nazionale a foreste ammonta a 175 milioni di ettari. Alla fine del 2005 c’erano 2.349 riserve naturali di vario tipo e livello in Cina, che ricoprivano 1,5 milioni di chilometri quadrati e occupavano circa il 15% del territorio del Paese, afferma il Libro Bianco. Nell’ultimo decennio si è assistito al più grande aumento degli investimenti cinesi per la protezione del suo ambiente. Ha preso forma, dopo anni di sforzi, un sistema di finanziamenti pluralistico basato sul supporto del governo. Durante il periodo del X Piano Quinquennale sono stati stanziati per la tutela dell'ambiente 111,9 miliardi di yuan (16 miliardi di dollari USA). Di questi 108,3 miliardi sono stati usati per tentare di risolvere un problema ambientale che negli ultimi anni ha minacciato costantemente l'area urbana di Pechino, le tempeste di sabbia che vi si abbattono con violenza a causa della progressiva deforestazione e desertificazione dei suoli, ma anche per proteggere le foreste, per trasformare terreni agricoli o coltivati in foreste o pascoli, per controllare l'inquinamento nel bacino del fiume Yangtze, dei laghi Taihu, Dianchi e Chaohu, nell'area della Diga delle Tre Gole, così come l'inquinamento dei fiumi Huaihe, Liaohe e Haihe, per avviare il ciclo di trattamento delle acqua reflue e dei rifiuti solidi urbani. Tra il 1996 e il 2004 il totale degli investimenti per infrastrutture a salvaguardia dell'ambiente è stato di 952,27 miliardi di yuan (139 miliardi di dollari USA); cifra che corrisponde all'1% del Pil di quel periodo. Il Libro Bianco sottolinea poi gli sforzi e i risultati conseguiti con le norme per la prevenzione e per il controllo dell'inquinamento industriale, uno dei punti focali della politica ambientale della Cina. Su questo tema vi è stato un vero e proprio ribaltamento della strategia politica rispetto al passato. Si è passati da un controllo successivo del progetto industriale ad un controllo preventivo che continua poi per l''intero processo, dall'affrontare singolarmente i problemi di inquinamento di un'azienda alla promozione di una produzione pulita complessiva. A questo proposito il Libro Bianco sottolinea l’importanza della Legge sulla Valutazione di Impatto ambientale come misura preventiva per ridurre il rischio di inquinamento industriale. La Legge sulla Valutazione d’Impatto Ambientale è stata emanata nel 2003, innovando una legge precedente che riguardava solo il settore dell’edilizia. I risultati ambientali di questa nuova politica industriale hanno prodotto nel 2004 una diminuzione percentuale della produzione di acque sporche, di sostanze chimiche, di anidride solforosa, di fumi e rifiuti da parte delle industrie nella creazione di una unità di Pil rispettivamente del 58%, 72%, 42%, 55%, 39% rispetto al 1995. Il consumo di energia da parte delle industrie dal 1994 al 2004 è sceso del 45%. Ciò ha permesso si risparmiare 700 milioni di tonnellate di carbone. Il consumo di carbone necessario per generare energia termoelettrica, il consumo di energia per produrre ogni tonnellata di acciaio e quella consumata per produrre ogni tonnellata di cemento sono scesi rispettivamente del 11,2%, del 29,6% e del 21,9%, stando sempre alle cifre presentate nel Libro Bianco. Ma in realtà la situazione non è così rosea come sembra ad una prima occhiata; nei fatti, al momento dell'applicazione della legge, molti progetti non portano a compimento la Valutazione d'Impatto Ambientale richiesta prima dell'inizio del processo di costruzione. Ciò impedisce alla legge di esplicare a pieno la sua ratio, ovvero dare vita a progetti di crescita che tengano conto sin dal loro inizio delle considerazioni ambientali, in modo da invertire la vecchia mentalità del "prima inquina poi risana". Inoltre la SEPA spesso non è in grado di esercitare un controllo completo della compatibilità ambientale di tutti i progetti. Questa constatazione viene dallo stesso vicedirettore della SEPA, Pan Yue. Egli ha sostenuto che, pur essendo la Valutazione di Impatto Ambientale sotto diretto controllo governativo, la SEPA non è in grado di effettuare tutte le necessarie supervisioni.

Una soluzione a questo problema potrebbe essere una maggiore partecipazione pubblica, in modo che siano i cittadini stessi a segnalare l'insorgere di problemi in corso d'opera. Ma perché ciò avvenga è necessario elaborare strumenti e procedure per rendere possibile una reale partecipazione della società civile.È certo innegabile che negli ultimi anni il governo cinese abbia posto in essere, per lo meno sulla carta, grandi sforzi per proteggere l'ambiente. Ma lo stesso Libro Bianco sottolinea come la situazione ambientale sia grave: il paese è stato ed è tuttora teatro di una industrializzazione e di una urbanizzazione accelerata, e la contraddizione tra crescita economica e protezione dell'ambiente è particolarmente visibile. In alcune regioni l'inquinamento e il degrado ambientale sono ancora molto seri. I problemi all'ordine del giorno riguardano l'inquinamento di acqua, aria e suolo, la questione del corretto smaltimento dei rifiuti solidi urbani e l'aumento delle emissioni inquinanti dei veicoli a motore. Secondo i dati del Libro Bianco, nei prossimi 20 anni la popolazione cinese continuerà a crescere e il volume totale della sua economia diverrà quattro volte quello del 2000.
Al crescere della domanda di risorse economiche anche l'ambiente dovrà affrontare pressioni sempre maggiori. Di fronte a questa pressione crescente sulle risorse e sull'ambiente, il Partito Comunista Cinese ha adottato un nuovo slogan: "Costruire una società armoniosa". Ciò significa dare priorità ad uno sviluppo che rispetti criteri di legalità, equità e giustizia, in cui sia possibile una fruttuosa convivenza tra uomo e natura. La nozione di sviluppo armonioso è stata introdotta nei discorsi dei politici cinesi negli ultimi anni, dopo essere stata impiegata per la prima volta più di 30 anni fa nella Conferenza sulla Protezione Ambientale del 1973, per rilanciare il bisogno di bilanciare lo sviluppo economico con l'ecosistema. Il Partito Comunista Cinese sta tentando di applicare un nuovo concetto di concetto di sviluppo che comprenda sviluppo sostenibile, politiche sociali, una società incentrata sull'individuo, la crescita della democrazia, e ultimamente la tutela dell'ambiente. Sempre lo stesso Libro Bianco afferma che per il futuro il governo cinese agirà affinché l'ambiente possa godere di una piena tutela nel proseguo della crescita economica, tramite misure di protezione che a loro volta promuovano un nuovo tipo di sviluppo, uno sviluppo sostenibile. Per raggiungere questo obiettivo, il Governo promuoverà l'innovazione tecnologica in diversi settori chiave per l'ambiente. Adotterà in primo luogo il principio della prevenzione e poi del controllo globale dell'inquinamento. Continuerà a lavorare per migliorare le politiche e la legislazione in materia di protezione ambientale, e a controllare strettamente la loro attuazione, soprattutto rafforzando gli obblighi giuridici dei governi locali sulla qualità dell'ambiente.
Gli investimenti pubblici in materia di tutela ambientale continueranno a crescere. Numerose campagne verranno lanciate per incoraggiare la popolazione a partecipare attivamente alla tutela dell'ambiente, in modo da rafforzare la vigilanza da parte del popolo. La Cina creerà un sistema avanzato di monitoraggio ambientale e di allerta precoce, nel tentativo di migliorare la propria capacità di intervento in caso di emergenze ambientali, e di rendere più efficace la propria opera di vigilanza e di controllo. Gli obiettivi posti dai leader cinesi sono quindi ambiziosi, ma sono commisurati alla gravità della situazione attuale. Sarà necessario procedere speditamente al loro raggiungimento per salvare la Cina da un disastro ambientale senza più ritorno.