Il ruolo delle Centrali Uniche di Committenza nel Settore degli Appalti Pubblici

Si è visto in precedenza che il Codice dei Contratti Pubblici indica, ai commi 4 e 5 dell'art. 37, le modalità con le quali i Piccoli Comuni e i Comuni non capoluogo di Provincia possono ricorrere alla centralizzazione o all'aggregazione delle committenze pubbliche aventi ad oggetto l'affidamento di lavori, servizi e forniture oltre determinate soglie di importi e per le quali non è prevista la possibilità di ricorrere alle normali piattaforme dell'e-Procurement messe a disposizione dai soggetti aggregatori a livello nazionale (CONSIP S.p.A., in primis); la novella richiamata, in particolare, accenna alle Unioni di Comuni e agli Accordi consortili tra Enti Locali, forme associative che trovano opportuna disciplina al Capo V del Titolo I del Testo Unico degli Enti Locali. (TUEL).

Pertanto, se già costituita, i Comuni aderenti all'Unione dovranno centralizzare in questa, almeno i procedimenti di gara, altrimenti potranno costituire la stazione unica attraverso un accordo avvalendosi degli uffici dell'Unione.

Appare opportuno, al fine di meglio comprendere i meccanismi di centralizzazione della domanda pubblica da parte degli Enti in parola, spendere alcune considerazioni in merito alle succitate forme associative, anche per meglio cogliere le differenti modalità con cui le stesse consentono di realizzare la suddetta centralizzazione.

L'Unione di Comuni, disciplinata all'art. 32 del TUEL, è un Ente costituito da due o più Comuni per l'esercizio congiunto di funzioni o servizi di competenza comunale, ed è dotata di autonomia statutaria nell'ambito dei principi fissati dalla Costituzione, dalle norme comunitarie, statali e regionali; va peraltro osservato che, sebbene il D.lg. n. 267/2000 definisca l'Unione come un Ente, in epoca recente la Consulta ha specificamente dichiarato che si tratta di una forma istituzionale di associazione tra Comuni.

I cinque commi dell'articolo 32 definiscono le Unioni di Comuni in maniera sintetica e precisa, dando la massima flessibilità all'interno di poche regole; nel primo comma dell'art. 32 si definisce l'Unione come costituita da due o più Comuni che devono essere contigui con un obiettivo chiaro: "esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza".

Ciò significa che i singoli Comuni si uniscono e trasferiscono alle Unioni funzioni e servizi; ciò implica che il servizio o la funzione trasferita all'Unione viene sottratta alla titolarità diretta del Comune, e rientra nella titolarità dell'Unione dei Comuni; in ciò si esprime una prima differenza rispetto alle semplici convenzioni di gestione dei servizi, in cui la titolarità del servizio permane in capo al Comune convenzionato, mentre il Comune capofila semplicemente esercita lo stesso su delega degli altri.

L'Unione deve avere un Atto costitutivo e uno Statuto; lo Statuto deve avere alcune caratteristiche:
• Deve essere approvato dai singoli Consigli comunali con procedure e maggioranze previste per le modifiche statutarie;
• Deve definire gli organi e le modalità per la loro costituzione;
• Definisce le funzioni svolte dall'Unione e le risorse di finanziamento;
• Il Presidente deve essere scelto fra i sindaci eletti;
• Gli altri organi previsti, quali la Giunta Esecutiva e il Consiglio dell'Unione, devono essere composti da consiglieri o membri delle giunte con la presenza delle minoranze.

L'Unione decide al suo interno i regolamenti per la propria organizzazione ed i rapporti con i singoli Comuni, seguendo inoltre le regole ed i principi previsti per questi ultimi; i componenti degli organi non possono eccedere le disposizioni relative ai Comuni con la popolazione complessiva delle amministrazioni locali associate.

Ultimo, ma fondante dei poteri delle Unioni, è la destinazione di tutti gli introiti che derivano da tasse, tariffe e contributi dovuti per i servizi trasferiti dai Comuni.

Con un decreto legislativo che ha regole sintetiche, chiare e minime, le attuazioni sono spesso molto diverse fra di loro e vengono costruite in funzione delle singole esigenze territoriali ed istituzionali.

La realizzazione delle Unioni di Comuni permette di creare delle economie di scala nel dimensionare i servizi e crea le condizioni per la sopravvivenza dei Piccoli Comuni che, pur mantenendo la loro identità, possono accorpare servizi al fine di ridurre i costi pro-capite e ridurre pro-quota i costi fissi di gestione di alcuni servizi; tali costi di gestione sono solitamente bassi, strutture formate da amministratori dei comuni e servizi coperti da entrate dedicate per la maggior parte dei servizi conferiti. [...]