Accountability e gestione della performance nel settore pubblico: il bilancio sociale nelle scuole come misura del valore e del benessere collettivo

Nel processo di riforme che, nel corso degli anni, si sono succedute disegnando e rinnovando il sistema nazionale di istruzione, una tappa fondamentale è rappresentata dagli anni ‘90.

Nel corso della stagione delle riforme della P.A. italiana dell'ultimo decennio del secolo scorso, un'ondata di innovazioni profonde ha investito il comparto dell'istruzione portando – tra successi e insuccessi, tra luci ed ombre - al riconoscimento giuridico dell'autonomia scolastica. Si è trattato di un passaggio necessario per superare le criticità di un sistema scolastico asfissiantemente verticistico e burocratizzato.

Il percorso verso l'autonomia scolastica è stato lungo, erratico e talvolta farraginoso essendo stati numerosi gli ostacoli e le difficoltà frappostisi al suo reale decollo. Secondo Matthews [2005] nel sistema dell'istruzione pubblica non esiste una scuola veramente autonoma. Le scuole, più che essere autonome, si autogestiscono. L'autore definisce l'autonomia come il diritto all'autogoverno e ritiene che l'autogoverno rappresenti una libertà relativa per due ragioni. La prima ragione è che l'autogoverno è limitato a livello di politica nazionale attraverso leggi, regole e ordinamenti. La seconda ragione è che la libertà comporta certe responsabilità, come, ad esempio, quella di rendere conto dei propri risultati. Quindi, l'autonomia è relativa.

Gli albori dell'autonomia scolastica sono rinvenibili nella legge 537/93. Nel comma 1 dell'art. 4, relativo alla Pubblica Istruzione, gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado venivano riconosciuti come dotati di autonomia organizzativa, finanziaria, didattica, di ricerca e sviluppo. Nel comma 6 veniva conferita delega al governo per l'emanazione di uno o più decreti legislativi per l'attuazione dell'autonomia scolastica. Nelle more che il governo esercitasse la potestà legislativa conferitagli, la delega decadde e il surrettizio riconoscimento dell'autonomia scolastica non ebbe seguito fino al 1997 con la Legge Bassanini.

Influenzato dalle istanze di esaltazione del ruolo delle autonomie molto sentite in quegli anni, la riforma dell'autonomia scolastica spinge nella direzione di un maggior decentramento amministrativo che possa garantire “la molteplicità dei centri di elaborazione delle politiche dell'istruzione, con distensione dallo stato alle regione, agli enti locali, nel rispetto delle competenze della scuola autonoma”.

Il percorso verso l'autonomia vuole segnare il passaggio della scuola italiana da un impianto caratterizzato dal monopolio dello Stato a un assetto policentrico e poliarchico in cui i diversi soggetti - Stato, Regioni, Enti Locali, istituzioni scolastiche statali e paritarie singolarmente o in rete - contribuiscono alla realizzazione del Servizio nazionale di istruzione. In tal senso, ne costituisce naturale corollario il principio di sussidiarietà, perno di un sistema di ripartizione di funzioni e compiti tra i diversi livelli istituzionali atto ad avvicinare i centri decisionali ai cittadini.

Non è un caso che l'incipit del processo di riforma dell'autonomia scolastica sia rappresentato dall'art. 21 della Legge Bassanini al primo comma del quale il Legislatore afferma che: “Ai fini della realizzazione della autonomia delle istituzioni scolastiche le funzioni dell'Amministrazione centrale e periferica della pubblica istruzione in materia di gestione del servizio di istruzione, fermi restando i livelli unitari e nazionali di fruizione del diritto allo studio nonché gli elementi comuni all'intero sistema scolastico pubblico in materia di gestione e programmazione definiti dallo Stato, sono progressivamente attribuite alle istituzioni scolastiche.”

Una prima rilevante novità introdotta dalla Legge Bassanini è stata l'attribuzione alle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado della personalità giuridica. Mediante tale riconoscimento si realizzano due obiettivi immediati:

- uno interno all'istruzione statale che consiste nel dare una unitaria configurazione giuridica alle scuole, senza alcuna distinzione rispetto a grado e ordine di appartenenza;
- l'altro esterno ma utile per la creazione del Sistema nazionale di istruzione ossia consentire di porre su una posizione di equiordinazione, dal punto di vista operativo, tutte le istituzioni scolastiche, a prescindere dalla natura pubblica o privata delle stesse, purché paritaria.

In attuazione dell'art.21 della legge citata è stato emanato il DPR 8 marzo 1999, n.275 in cui vengono esplicitate le diverse dimensioni dell'autonomia delle scuole: autonomia didattica, autonomia organizzativa, autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo.

Introdotta dal comma 9 dell'art.21 della Legge Bassanini, l'autonomia didattica è compiutamente disciplinata nell'art. 4 del DPR 275/99. L' autonomia didattica ha come finalità il perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione e si esercita nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto di apprendere. [...]