Allargamento dell'Unione Europea ad Est e libera circolazione dei cittadini di etnia Rom

L'ingresso di nuovi Stati dell'Europa balcanica nello spazio comune europeo - in particolare l'ingresso di Romania e Bulgaria, avvenuto nel 2007 - sta costituendo il più duro banco di prova per la libertà di circolazione e soggiorno delle persone all'interno del territorio dell'Unione. Vieppiù, tale processo di allargamento può rivelare - come una cartina di tornasole - quale dimensione presenta in effetti l'istituto della cittadinanza europea, dal quale discendono quei diritti fondamentali garantiti dall'acquis europeo che, come esposto supra (Capitolo I, par. 1.2), sono senz'altro azionabili dai soggetti titolari.
Ciò in ragione proprio di una nuova, particolare categoria di soggetti titolari della cittadinanza europea: le milioni di persone di nazionalità appunto bulgara e rumena appartenenti all'etnia Rom, le quali improvvisamente si trovano tutelate da una costellazione di garanzie e diritti senza precedenti nella loro lunghissima storia di emarginazione e persecuzione. Il loro nuovo status dovrebbe costringere allora gli Stati membri, che, come vedremo, vi oppongono notevoli resistenze, a riconoscere loro pari dignità di civis europeus, dignità sinora negatagli nei fatti persino dai loro Paesi di origine.
Si vede dunque in quale senso l'esperienza applicativa dei diritti fondamentali conseguenti allo status di cittadino dell'Unione, ed in ispecie di quello cruciale di libera circolazione e soggiorno, nei confronti di coloro che sono la classe più debole, vulnerabile e vulnerata della società europea, funga da stress test, da cartina di tornasole, che permette di conoscere la reale estensione ed importanza che i diritti fondamentali derivanti dalla cittadinanza dell'Unione rivestono per tutti gli europei.
La prima tappa del cammino verso l'allargamento ai Paesi dell'Est europeo dei confini dell'Unione si ebbe in occasione del Consiglio europeo di Copenaghen del 1993.
Esso invitò gli Stati dell'Europa centrale ed orientale a presentare le proprie candidature per l'adesione, e per la prima volta indicò i requisiti che questi dovevano possedere per essere presi in considerazione. Essi consistevano in “una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze, l'esistenza di una economia di mercato funzionante nonché la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione. [Entrare a far parte dell'Ue] presuppone anche la capacità dei paesi candidati di assumersi gli obblighi di tale appartenenza, inclusa l'adesione agli obiettivi di un'Unione politica, economica e monetaria”.
I criteri di Copenaghen sono stati l'unico parametro in base al quale si determinava la partecipazione all'Unione, finché il Trattato di Amsterdam - entrato in vigore nel 1999 – sancì nel nuovo articolo 49 del Trattato sull'Unione Europea che “ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione”; è dunque il caso di leggere l'articolo 2 TUE, il quale, nel testo posteriore al Trattato di Lisbona, ricorda solennemente che “l'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.
Si noti già da subito come, in entrambe le formulazioni, venga espressamente richiamata l'importanza per l'ordinamento europeo del rispetto dei diritti delle minoranze.
Gli anni immediatamente successivi hanno visto diversi Paesi dell'Europa orientale avanzare le proprie candidature di adesione. Nel 1997 la Commissione ha emesso i pareri su tali richieste, distinguendo tre tipi di situazioni: quella di Ungheria, Polonia, Estonia, Repubblica Ceca e Slovenia, per i quali propose di aprire subito i negoziati; quella di Lettonia e Lituania, che non rispettavano le condizioni economiche richieste; infine, la situazione di Slovacchia, Bulgaria, Turchia e Romania, delle quali dichiarò la mancanza di quelle che sono definite condizioni politiche (vale a dire la salute della democrazia, il primato del diritto, i diritti dell'uomo e la tutela delle minoranze).
Riferendosi in particolare proprio alla Romania, la Commissione precisò che “i negoziati di adesione dovrebbero essere avviati non appena il Paese avrà realizzato i progressi sufficienti per conformarsi alle condizioni stabilite dal Consiglio europeo di Copenaghen”. Tra questi, necessari erano i miglioramenti in materia di protezione delle minoranze. La Commissione rilevò infatti “che i Rom (zingari), che costituiscono una componente significativa della popolazione (da 1,1 a 1,5 milioni di persone, a seconda delle stime) sono oggetto di numerose discriminazioni nella vita quotidiana e sono con una certa frequenza vittime di brutalità sia direttamente da parte delle forze di polizia, sia da parte di cittadini che non subiscono per questo alcuna sanzione. La loro situazione sociale è molto difficile, anche se da questo punto di vista alle discriminazioni operate nei loro confronti da parte del resto della popolazione si sommano fattori d’ordine sociologico e culturale. È importante che il Governo sviluppi le misure di integrazione che ha recentemente annunciato per prendere realmente in considerazione le difficoltà sperimentate da questa popolazione”, poiché, aggiunse, “gli zingari (sic), che rappresentano una minoranza consistente, non sono affatto integrati nel paese”.