Una proposta di bilancio consolidato per la governance finanziaria del gruppo pubblico locale: il caso del Comune di Rovigo

Il sistema di rilevazione contabile delle amministrazioni pubbliche italiane ha subito profondi cambiamenti a partire dalla seconda metà degli anni novanta. Precedentemente, tutte le scritture preventive, concomitanti e consuntive di quelle aziende si caratterizzavano per la mancata rilevazione dell’aspetto economico della gestione e l’esclusiva contabilizzazione delle variazioni finanziarie.

Ciò implicava, evidentemente, che non fossero memorizzati costi e ricavi/proventi, ma soltanto entrate e spese. La contabilità era, quindi, esclusivamente a base finanziaria. Ci si limitava a considerare gli effetti finanziari delle operazioni di gestione poste in essere, cioè, in sostanza, le variazioni dei debiti e dei crediti (seppure in un’accezione più giuridica che economica) e, quindi, della cassa. Le scritture contabili ed i documenti di sintesi che da queste scaturivano o a queste si collegavano possedevano la peculiarità di essere “unilaterali”, di mostrare, cioè, uno solo degli aspetti nei quali la gestione aziendale può essere indagata.
Questo carattere di parzialità limitava significativamente il contenuto informativo delle risultanze contabili, che erano del tutto insufficienti ad esprimere un corretto ed equilibrato giudizio sui risultati conseguiti. Di fatto, disponendo delle sole variazioni finanziarie, non era possibile redigere il conto economico e la rappresentazione del valore contabile del patrimonio aziendale risultava, nella migliore delle ipotesi, parziale. Le ragioni della “parzialità” delle rilevazioni contabili pubbliche possono, sinteticamente, riassumersi in tre punti.

1. La funzione di “autorizzazione” intesa come determinazione di limiti di spesa quantitativi e di specie, assegnata al bilancio di previsione annuale è coerente con un contenuto finanziario dei valori contabili. Il vincolo posto in quel documento, infatti, non è espresso in termini di risultato atteso o performance ma di risorse finanziarie dettagliatamente riferite a voci di spesa. Da ciò la necessità di valersi di un sistema di scritture coerente con la particolare configurazione di bilancio scelta e la connessa concezione di controllo.

2. La rilevazione dell’aspetto finanziario dei fatti di gestione non comporta i complessi procedimenti di stima economica che, al contrario, sono sempre richiesti qualora s’intenda determinare il risultato economico di esercizio ed il valore del patrimonio aziendale. La contabilità a base finanziaria si fonda in Italia su criteri e principi di tipo giuridico formale e non aziendali, onde i problemi di applicazione che quel sistema di rilevazione comporta sono legati a interpretazioni di tipo giuridico.

3. Il ruolo tradizionalmente assegnato alla contabilità pubblica non è stato quello di fornire informazioni utili al controllo sull’uso delle risorse disponibili, poiché è stata concepita come uno strumento necessario a promuovere un controllo giuridico di natura formale sull’operato dei soggetti chiamati a “maneggiare” il pubblico denaro. Compito precipuo di un siffatto sistema di scritture era, ed essenzialmente continua ad essere, consentire la verifica di eventuali sottrazioni o distrazioni di risorse finanziarie pubbliche senza, peraltro, riferirsi agli effetti conseguenti all’impiego di quei mezzi. In altri termini, «il sistema di rilevazione con i suoi vincoli formali, è più orientato ad imporre il rispetto delle decisioni prefigurate che a stimolare durante il periodo amministrativo la modificazione dell’azione amministrativa in relazione alle informazioni economiche che via via si accumulano».

I prodromi dei mutamenti dei sistemi di rilevazione contabile erano stati anticipati già nella legge n. 142, del 1990. Infatti, pur fra molte lacune e serie contraddizioni e, comunque, ferma restando la riserva di legge in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, è a partire da quel provvedimento che hanno cominciato a farsi strada, nelle disposizioni normative, espressioni e concetti che poi hanno trovato più chiara definizione e sistemazione in leggi successive. Ci riferiamo, in particolare, alla previsione che i risultati di gestione dimostrati nel rendiconto dovessero essere rilevati mediante contabilità economica ed alla possibilità che gli statuti potessero prevedere forme di controllo economico interno della gestione, ipotesi questa ultima da leggersi in stretta concordanza con la previsione legislativa della diretta responsabilità dirigenziale in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa e dell’efficienza della gestione.