Il sistema politico europeo: quale modello di democrazia?

Come emerso dall’analisi dei principali approcci teorici volti allo studio dell’Unione europea, essa è “qualcosa di più” di un’organizzazione internazionale ma è anche “qualcosa di meno” di uno Stato sovrano, ovvero non presenta tutte le caratteristiche proprie dello Stato nazionale.

Lijphart è convinto che lo «status intermedio di questa entità» possa essere studiato come quello di uno stato federale embrionale: se si ritiene valido tale approccio risulta evidente che le istituzioni dell’Unione europea presentano molte affinità con il modello della democrazia consensuale.

Prima di discutere il caso dell’Unione europea bisogna però precisare che «le istituzioni dell’Unione europea non seguono la classificazione tra organi esecutivi, legislativi, giurisdizionali e monetari» che tradizionalmente si ritrova negli Stati sovrani. Essendo un sistema politico basato sul diritto e sui principi democratici, anche l’Unione europea è caratterizzata dalla distribuzione del potere e delle funzioni di governo, ma tale distribuzione non corrisponde esattamente a quella presente nei Paesi membri.

È tuttavia opportuno ricordare che le istituzioni europee « […] sono al centro di un sistema politico che produce decisioni collettive deliberatamente destinate ad avere effetto sulla distribuzione di risorse economiche e sull’allocazione di valori sociali e politici nel territorio degli Stati membri nell’ambito di una sfera pubblica che non è tuttavia definita una volta per tutte. Il sistema funziona mediante procedure di formazione delle decisioni collettive che le istituzioni devono osservare interagendo fra loro e con gli attori del sistema.

Questi sono altre istituzioni di livello statale e sub-statale – vale a dire governi e amministrazioni pubbliche degli Stati membri, inclusi gli enti territoriali inferiori – e attori sociali e politici, in particolare gruppi d’interesse e partitici che hanno la funzione di intermediari tra i cittadini europei e le istituzioni dell’Unione».

D’altra parte, se è vero che numerose decisioni importanti, come l’adozione dei Trattati o gli allargamenti, sono il risultato della negoziazione tra i governi nazionali nell’ambito delle istituzioni intergovernative (il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione), è vero anche che quelle stesse istituzioni comunitarie (in particolare la Commissione, il Parlamento e la Corte di giustizia) create dagli Stati membri hanno raggiunto un tale livello di autonomia che gli consente di incidere in modo determinate nei processi decisionali e sul processo di integrazione europea.

Dopo la riforma del Trattato di Lisbona, in base a quanto previsto dall’art. 13, par.1 TUE, la nozione di “istituzione” risulta riservata ai seguenti organi: il Parlamento europeo (PE), il Consiglio europeo (che ottiene per la prima volta lo status di istituzione), il Consiglio, la Commissione, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Banca centrale europea (BCE) e la Corte dei conti.

Il processo decisionale europeo è stato definito in modo tale che nessuna delle istituzioni europee possa adottare delle decisioni in modo autonomo dalle altre, cosicché non vi è un’istituzione che riesce a prevalere sulle altre nel lungo periodo: da ciò deriva la complessità del sistema istituzionale comunitario.

L’architettura istituzionale dell’Unione europea fa perno su tre poli decisionali che costituiscono il cosiddetto “triangolo istituzionale”: la Commissione, il Consiglio ed il Parlamento europeo. Il trattato di Maastricht aveva introdotto la struttura “a tre pilastri”: il primo era il pilastro comunitario, relativo cioè alla Comunità europea, gli altri due erano quelli intergovernativi, ovvero i pilastri dedicati rispettivamente alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e alla cooperazione tra gli Stati membri nei settori della giustizia e degli affari interni. Questa «struttura “a pilastri” rifletteva i due metodi che sono da sempre alla base della costruzione comunitaria: il metodo della cooperazione intergovernativa e il metodo comunitario».

Nell’ambito del metodo della cooperazione intergovernativa la Commissione condivide il potere di iniziativa legislativa con gli Stati membri ed il Consiglio decide, salvo specifiche eccezioni, all’unanimità, mentre il Parlamento viene semplicemente informato o consultato.

Al contrario, il metodo comunitario, che si fonda sul già citato “triangolo istituzionale”, attribuisce un’identità del tutto originale all’Unione, in cui la Commissione dispone del potere di iniziativa legislativa e si assicura che le decisioni prese vengano poi implementate, il Consiglio (ed il Consiglio europeo) esprime in modo vincolante, per cittadini e Stati, la volontà unitaria dell’Unione ed il Parlamento (dopo l’assegnazione del potere di codecisione) partecipa all’adozione degli atti comunitari, approva la nomina della Commissione e la può censurare. A ciò bisogna aggiungere l’importante ruolo della Corte di giustizia, la quale garantisce la certezza del diritto comunitario.