Modelli regionali di tutela della salute

Il sistema dei servizi domiciliari: evoluzione normativa, terminologica e concettuale

L'evoluzione normativa, terminologica e concettuale del sistema delle cure domiciliari si è avviata in Italia solamente a partire dagli anni '90, tramite alcuni interventi di natura socio-assistenziale introdotti grazie all'iniziativa di alcune Regioni italiane, cui è seguito un interesse crescente da parte del legislatore nazionale.

Infatti, è stato il Piano Sanitario Nazionale 1994-96 che, per primo, ha definito con il termine di "Assistenza Domiciliare Integrata" l'assistenza a domicilio caratterizzata sia da una connotazione sociale che sanitaria.

Così, dalla metà degli anni novanta, il quadro normativo socio-sanitario ha regolamentato sempre più l'ADI concependola come un modello assistenziale volto ad assicurare l'erogazione coordinata e continuativa di prestazioni sanitarie (medica, riabilitativa, etc.) e sociali (cura della persona, sostegno psicologico e così via) al domicilio da parte di differenti figure professionali tra loro funzionalmente integrate.

L'approvazione della successiva legge n. 328 del 2000 segna da spartiacque con il periodo precedente, in quanto ha ridisegnato l'intero sistema delle prestazioni sociali e sociosanitarie fornendone una regolamentazione omogenea per tutto il territorio nazionale.

Tuttavia, è il 2001 a rappresentare un anno cruciale, nel momento in cui il D.P.C.M del 14 Febbraio 2001 inserisce l'assistenza domiciliare integrata tra le prestazioni da erogare ad anziani e a persone non autosufficienti con patologie cronico o degenerative. Nello stesso anno saranno poi individuati i Livelli Essenziali di Assistenza con il D.P.C.M del 29 Novembre. In essi si fa riferimento alle prestazioni indirizzate alle persone anziane fragili e si stabilisce che è competenza delle Regioni il governo delle politiche della salute sul territorio.

L'esigenza della creazione di un continuum assistenziale dei servizi sanitari e sociali emerge poi chiaramente con il PSN 2003-2005, che, tra gli obiettivi prioritari, pone la creazione di una rete integrata di servizi sanitari e sociali per l'assistenza ai malati cronici, agli anziani ed ai disabili. Nel frattempo, la normativa regionale prodotta sul tema ha dato vita ad un sistema integrato di interventi domiciliari volti ad assicurare quanto più possibile la permanenza del soggetto non autosufficiente presso proprio domicilio, riducendo, di conseguenza, il ricorso improprio alla istituzionalizzazione.

Ora, la più recente evoluzione normativa nel sistema delle cure domiciliari è volta a creare anzitutto una rete integrata dei diversi servizi domiciliari, dai più semplici ai più complessi. Da qualche anno, invero, si sta assistendo ad un importante passaggio verso la definizione di una normativa unitaria nel sistema delle cure domiciliare a livello nazionale.

Alla luce di quanto detto, la programmazione sanitaria nazionale individua l'assistenza domiciliare quale setting privilegiato dell'assistenza territoriale. Il D.P.C.M. 12 Gennaio 2017 sui nuovi LEA, all'articolo 21 stabilisce che "nell'ambito dell'assistenza distrettuale territoriale sono privilegiati gli interventi che favoriscono la permanenza delle persone assistite al proprio domicilio, attraverso l'attivazione delle risorse disponibili, formali e informali". L'assistenza domiciliare integrata si pone quindi come un servizio in grado di gestire al domicilio interventi a diverso livello di intensità e complessità assistenziale nell'ambito di specifici percorsi di cura e di un piano personalizzato di assistenza e, per questo, comporta benefici in termini di benessere degli assistiti e in termini di appropriatezza ed efficienza nell'uso delle risorse.

Sempre in chiave unificante, il Patto per la salute 2019-2021 ha previsto la necessità di promuovere un forte impulso e un investimento prioritario sull'assistenza domiciliare e, nell'ambito delle cure territoriale ha chiesto di concordare indirizzi e parametri di riferimento per promuovere una maggiore omogeneità e accessibilità dell'assistenza sanitaria e sociosanitaria, assicurando una forte integrazione con i servizi socio-assistenziali.

Successivamente, il bisogno di rafforzare il quadro di assistenza territoriale (e, in particolare, quella domiciliare) ha assunto una maggior importanza durante l'emergenza epidemiologica da Covid-19 e, in tal senso, il Decreto Legge del 19 Maggio 2020, n.34, c.d. "decreto rilancio", contiene, al suo art. 1, alcune disposizioni orientate a rafforzare l'offerta sanitaria e sociosanitaria territoriale, di cui i servizi domiciliari costituiscono un ruolo fondamentale. Nello specifico, la norma ha potenziato le cure domiciliari, prevedendo uno stanziamento di risorse ingente finalizzato a privilegiare, quando possibile, percorsi di cura e assistenza nei luoghi di vita della persona, a diversi gradi di complessità, cercando di diminuire il ricorso a forme di ospedalizzazione e di istituzionalizzazione nelle strutture residenziali territoriali.

In definitiva, l'arrivo imprevisto delle pandemia ha di fatto colto impreparate le Regioni, mettendo a dura prova il proprio sistema sanitario regionale. Malgrado i precedenti sforzi dei legislatori regionali nell'implementare il settore delle cure domiciliari, il livello dell'assistenza primaria non ha retto all'urto dell'elevato numero di positivi al virus, causando un congestionamento degli ospedali. [...]