L'analisi di impatto della regolazione: la difficile integrazione nel processo di policy making

La situazione italiana, in generale, è ben rappresentata dalla descrizione di Ielo rispetto al sistema con il quale, tradizionalmente, opera il soggetto regolatore: "nel fissare le regole, sembra quasi ovvio che il regolatore debba porsi il problema di quali possano essere i conseguenti comportamenti dei regolati. Eppure, tradizionalmente, l'unica valutazione preventiva dei regolatori italiani è come evitare la violazione, da parte dei consociati, della regola da introdurre. Questa valutazione, in genere, si traduce in una regolazione del tipo command and control: accanto alla regola primaria, si introducono regole secondarie che postulano la disobbedienza al comando primario e comminano la sanzione" (Ielo, 2005, pg. 289).

Le difficoltà individuate, che riguardano segnatamente l'integrazione dell'Air nel processo di policy making, appaiono particolarmente rilevanti nel contesto italiano.
L'Italia presenta un ritardo, infatti, soprattutto se messa a confronto con altri paesi quali gli Stati Uniti o il Regno Unito, già a partire dall'attività alla base relativa allo studio delle politiche pubbliche. Come rileva Regonini, in Italia "l'analisi delle politiche pubbliche è sostanzialmente inesistente quale strumento di conoscenza a servizio della fase pre-legislativa" (Regonini, 2012, pg. 46).
Regonini sottolinea, inoltre, come nel nostro paese, salvo isolate eccezioni, continui a prevalere l'approccio giuridico (Regonini, 2001), piuttosto che quello policy oriented, per cui "l'obiettivo della qualità della regolazione è divenuto quello della qualità delle leggi, con tutto il connesso (e a tratti perverso) armamentario di: semplificazione legislativa, riassetto normativo, testi unici, snellimento, delegificazione, taglia-leggi e salva-leggi, abrogazione collettiva di atti, in un progressivo avvitamento nella regolazione della deregolazione…" (Regonini, 2012, pagg. 49-50).
Anche Cassese osserva che, in merito alla fase di formulazione delle decisioni di policy da assumere, "..nel 1999 in via sperimentale e dal 2005 in modo più organico, si è cercato di razionalizzare questa fase con una verifica preliminare di opportunità, la valutazione dei probabili effetti delle politiche, la stima dei costi. La guida di questa procedura razionalizzata è stata assunta dal Dipartimento degli Affari Giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (che presenta annualmente una relazione sullo stato di applicazione dell'analisi di impatto regolatorio)... Nel 2009 è stata emanata una direttiva con lo scopo di assicurare una produzione normativa di qualità, richiedendo ai Ministeri proponenti …anche un'analisi di impatto regolamentare. Di fatto, i ministeri proponenti redigono quest'ultima relazione seguendo un formulario in modo meccanico, di regola molto succinto, senza davvero rispondere alle domande poste… Questa fase presenta un difetto fondamentale, quello dell'oscurità: sono quasi del tutto ignoti position papers, green papers, white papers; non vi è informazione, non consultazioni aperte; si stabiliscono legami (policy networks, policy communities), ma l'accesso all'informazione e la possibilità di interloquire sono limitati a pochi soggetti privilegiati… L'Italia sembra estranea al grande dibattito che si svolge da un ventennio nel mondo sulla possibilità di sopperire alle deficienze della democrazia rappresentativa con una buona dose di democrazia deliberativa o dibattimentale, che richiede ben strutturate procedure di notice e comment nella fase di progettazione e formulazione delle politiche pubbliche, per ascoltare prima di decidere…sistematiche e trasparenti pratiche di consultazione sono neglette al governo italiano…" anche se "Forme simili di procedure partecipate sono seguite…in Italia da autorità amministrative indipendenti. Anzi, vi sono alcune best practices che meritano di essere segnalate" (Cassese, 2013, pagg. 6-9). Tra queste best practices, approfondiremo, ancorché sinteticamente, il caso dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas.

Questo scenario che, nel complesso, si mostra poco confortante è confermato dallo stesso Senato della Repubblica, in un'analisi sull'Air, le cui conclusioni sono: "…l'Air pare entrata nell'ambito del Governo normatore – sovente nel segno della ritualità formale, rare volte con dispiegamento compiuto delle sue potenzialità informative" (Senato della Repubblica, 2010, pg. 10); anche La Spina, nel 2008, rilevava che "nei ministeri l'Air non è stata effettuata, ovvero sono stati denominati come Air esercizi che con essa hanno poco a che fare" (La Spina, 2008, pg. 287).
È pur vero però che, per quanto riguarda specificatamente l'Air, formalmente introdotta in Italia nel 1999-2000 (Formez, 2005), l'Oecd abbia ammesso che, recentemente, sono stati compiuti sforzi, ancorché limitati a talune realtà, per sistematizzare e razionalizzare la valutazione ex ante delle nuove regolazioni: alcuni ministeri, ad es., hanno, almeno in parte, riorganizzato le loro strutture e procedure in funzione dell'Air; è aumentata la diffusione di una certa consapevolezza sulla salienza dell'Air, attraverso anche un dibattito che ha coinvolto esponenti del mondo accademico, oltre a quello delle imprese. In questa prospettiva, ad es., nel 2009 è sorto l'Osservatorio Air, una sorta di laboratorio sull'Air, focalizzato sulle autorità indipendenti, delle quali monitora i progressi e verso le quali rivolge proposte di miglioramento.
È evidente, tuttavia, che l'esperienza dell'Italia nell'ambito dell'Air presenti ancora notevoli margini di miglioramento. L'Oecd a questo proposito sostiene che "fewer and more targeted and robust Ria would lead to better results, both in terms of achieving policy objectives and of imposing Ria in the daily practice of policy making... The technical capacities for carrying impact assessment – including early consideration of alternatives to regulations and quantitative assessment – need strengthening… The mechanisms for quality control need to be consolidated… Rigorous consultation during preparation of Ria reports and e clear and accessible communication of results need to be ensured… Italy is making efforts to embed ex post evaluation of laws… To be effective, though, the initial impact assessment needs to be of sufficient quality and incorporate indicators of success against which the monitoring can be carried out…Rias do not properly consider and compare a variety of options: in many cases, only the do-nothing and one alternative are considered; generally there is only a qualitative assessment of the preferred option, and estimates of costs and benefits are rare…" (Oecd, 2012, pagg. 20-22).

Recentemente, vale a dire nel 2013, il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (Dagl) della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha sottoposto a consultazione pubblica la bozza del nuovo regolamento relativo alle analisi cui sono sottoposti gli atti normativi del Governo al fine di valutarne gli effetti sui destinatari. Alla consultazione, che si è conclusa nel maggio 2013 e che prevedeva la compilazione di un questionario online, oltre alla possibilità di inviare un testo sintetico (massimo 3500 caratteri) con commenti e suggerimenti, hanno partecipato, come riporta il sito del Governo, 26 soggetti. Tra i contributi pervenuti, 22 sono stati inviati "a titolo personale"- prevalentemente da dipendenti pubblici e liberi professionisti -, 3 sono stati trasmessi da amministrazioni pubbliche ed 1 da parte di un'associazione di categoria delle imprese.
In un comunicato stampa dello stesso Governo si precisa che "per definire i contenuti della nuova disciplina si è tenuto conto dell'esperienza sinora realizzata a livello nazionale, degli altri Stati dell'Unione Europea, della Commissione Europe, nonché delle raccomandazioni in materia di qualità della regolazione che l'Ocse ha recentemente indirizzato all'Italia e contenute nel rapporto Oecd review of better regulation in Italy".
Il regolamento in via di definizione - secondo il quale "l'Air consiste in un processo logico" e che la stessa Air "non può essere ridotta alla mera compilazione di un documento" - che sostituirà il testo oggi in vigore, pare restringere le casistiche dei provvedimenti da sottoporre ad Air, rivedendone appunto i criteri di selezione. Prevede, inoltre, una relazione Air preliminare da sottoporre a consultazione pubblica e una relazione Air finale, specificandone i contenuti; tra questi, la valutazione delle opzioni considerate, inclusi i "principali effetti positivi e negativi, di tipo economico, ambientale e sociale, delle opzioni attuabili, ove possibile effettuando una quantificazione degli stessi". Il regolamento mira a modificare anche la disciplina relativa alla Vir (verifica di impatto della regolazione), in una "logica di connessione tra analisi ex ante ed ex post", specificando che "già nell'Air devono essere individuati gli indicatori di efficacia che saranno utilizzati nel corso della valutazione ex post" (Governo italiano, 2013). […]