La flessibilità del vincolo del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81 della Costituzione

Obblighi giuridici veri e propri sono subentrati solamente in seguito, con la Direttiva 2011/85/EU dell’8 novembre 2011, e con il Fiscal Compact (“Trattato sulla stabilità”) sottoscritto il 2 marzo del 2012, fermo restando comunque né l’una né l’altro imponevano inderogabilmente il ricorso ad una riforma costituzionale.

Il Fiscal Compact è un patto ˗ extra diritto unionale ˗ mediante il quale i contraenti si sono impegnati, tra le altre cose, ad introdurre entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme costituzionali o di rango equivalente, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo.
Si inserisce qui il discorso circa l’importanza della clausola di garanzia che esso contiene all’art. 2, la quale consacra la coerenza e la conformità dell’interpretazione al diritto dell’UE, chiarendo il rapporto tra tali due tipi di fonti. Grazie a tale previsione il vincolo del pareggio di bilancio stabilito dal Trattato di stabilità non equivaleva a derogare al diritto dell’Ue che invece non lo prevedeva ancora, in quanto tale vincolo era stato costruito seguendo proprio i parametri stabiliti normativamente negli atti normativi europei, come l’OMT, le soglie di disavanzo, nonché su una serie di rinvii come l’obbligo di riduzione dei disavanzi eccessivi.
La governance europea, dopo tutta questa serie di interventi, vedeva spostare il proprio baricentro, dalla adozione di misure essenzialmente ex post, alla individuazione di una preminente fase di controlli ex ante. Seguiva questa logica infatti il PSC, il quale, essendo stato aggiornato dal Patto euro plus, subiva il mutamento di alcuni suoi presupposti fondamentali attraverso l’introduzione di un approccio “preventivo” alle procedure di contenimento dei disavanzi pubblici; della stessa impostazione era il Fiscal Compact, il quale con i propri rinvii al diritto secondario dimostrava la propria natura non innovativa rispetto al tema della riduzione dei disavanzi.

Il trattato internazionale Fiscal Compact, pur avendo ad oggetto poteri e politiche europee, e nonostante fosse espressamente vincolato al conseguimento degli obiettivi dell’UE e al rispetto del diritto unionale, costituiva una sorta di “corpo estraneo”.
Secondo parte della dottrina (Roberto Baratta) esso ha una natura “ibrida”, rappresentando una sorta di “diritto meta-statale”, capace di innestare con i propri contenuti gli ordinamenti nazionali senza dover poggiare sui principi di prevalenza o diretta applicabilità propri del diritto sovranazionale; la sua applicazione e la sua obbligatorietà discendono, infatti, non solo dal contenuto pattizio in esso sancito, ma anche dalla sua concreta attuazione a livello sovranazionale e dal processo di riforma interna degli Stati.
Il Trattato in questione più che agire come norma comunitaria, avrebbe stimolato una certa responsabilità politica, in quanto ha indotto ogni Stato ad adottare un impegno di riforma dall’interno di dimensione strutturale, proponendosi, tra l’altro, a protezione dei diritti delle generazioni future.
Il Fiscal Compact si delinea quale strumento di integrazione negativa delle politiche economiche degli Stati: le scelte di politica economica e fiscale sono sì determinate da Governi e Parlamenti nazionali, ma entro i confini tracciati da tale patto, con l’effetto complessivo di una significativa riduzione dell’autonomia delle politiche di bilancio nazionali.
Quando il Governo italiano ha adempiuto all’obbligo europeo di dare ingresso ad una serie di paradigmi e correttivi volti ad armonizzare la politica economica e finanziaria interna a quella unionale, lo ha fatto attraverso la legge costituzionale n. 1 del 2012, la quale si è presentata come un insieme di principi, una normativa a “maglie larghe”, sufficientemente aperta sulle possibili modalità attuative sia del recepimento degli aspetti quantitativi delineati dal Trattato sulla stabilità, sia nella facoltà di ricorrere a deroghe rispetto al principio di equilibrio.

Le ipotesi di deroga hanno la funzione di alleggerire il vincolo in presenza di determinate condizioni: il Fiscal Compact individua tutta una serie di fattori in presenza dei quali la valutazione della Commissione – cioè l’organo deputato a valutare la presenza del disavanzo ed eventualmente ad avviare la procedura a carico di uno Stato – può scegliere di non applicare gli stringenti parametri numerici, o comunque contemplarli alla stregua del contesto economico contingente di ogni singolo Paese.
Nel momento in cui la Commissione esercita il potere per rilevare la presenza di avanzo o disavanzo di gestione di uno Stato, deve tenere conto di elementi in cui può esercitare la propria discrezionalità. Infatti, essa prenderà in considerazione una serie di comportamenti dello Stato quali: quanto ha impiegato in infrastrutture o in investimenti pubblici, quanto risulta “sana” la finanza privata, quanto sono ha promosso politiche per la crescita economica e quanto si è impegnato a ridurre la spesa. La determinazione della Commissione potrebbe essere intrisa di elementi talmente flessibili e variabili che addirittura potrebbero configurare tale decisione fuori dai parametri imposti dal Fiscal Compact o dagli altri atti.
Le fonti normative europee sul bilancio comprendono un complesso di norme già operanti nel diritto interno per il tramite del rinvio operato dall’art. 11 Cost. – come prova anche la premessa del DEF del 2011 ˗ rispetto alle quali la riforma costituzionale del 2012 ha esplicitato un mero effetto confermativo. Infatti, l’elemento innovativo della novella potrebbe prospettarsi unicamente con riguardo a norme future non ancora recepite mediante i rinvii, che sia la legge costituzionale che quella rinforzata hanno effettuato genericamente nei confronti del diritto dell’Unione.
Tanto la legge costituzionale quanto la legge rinforzata hanno eseguito richiami unicamente al diritto dell’UE. Pertanto, con riguardo specifico all’efficacia sul diritto interno del Fiscal Compact le strade percorribili sono due: si può superare il dato formale, così da ritenerlo interno al diritto europeo stesso; oppure, ci si attiene al dato formale, lasciando sprovviste le regole in discorso di copertura costituzionale o quasi-costituzionale. Si deve qui constatare come il Trattato in questione, nel quadro delle fonti della normativa europea, non modifica le norme dei Trattati e la legislazione secondaria dell’Unione, ma si limita ad integrare la disciplina preventiva del PSC.

Ad ogni modo il Fiscal Compact è stato recepito con legge ordinaria e gode della garanzia costituzionale di cui l’art. 117 Cost., la quale nonostante non sia così penetrante ˗ visto che rientra nei meccanismi dell’incostituzionalità e non della disapplicazione˗ come quella prevista per il diritto dell’UE, risulta comunque idonea a soddisfare le prescrizione europee.
La riforma costituzionale del 2012, avallando le direttrici europee, sembrerebbe aver rimodulato gli spazi di sovranità in materia di bilancio, intensificando quella unionale nel ruolo delle istituzioni dell’Unione e conseguentemente autolimitando quella nazionale dei futuri decisori politici.
Negli anni della crisi finanziaria, non lontani dal tramonto della concretizzazione della Costituzione europea, trapelava l’intenzione di costruire una dimensione federale dell’Europa, passando dalla messa in sicurezza dei conti pubblici con centralizzazione delle spese senza, però, “federalizzare” le entrate.