L'alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

Eliminata la denominazione “Ministro degli Affari esteri”, prevista dal Trattato “costituzionale”, e sostituita con quella “Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza” nel Trattato di Lisbona, restano comunque immutate le competenze attribuite a questa figura. L’art. I-28 del Trattato “costituzionale” istitutivo della figura del Ministro degli Affari esteri è stato interamente riprodotto dall’art. 18 del Trattato di Lisbona. La variazione del titolo è puramente simbolica in quanto ha come obiettivo di dissipare i timori che il termine potrebbe suscitare. La ragione addotta è che il ministro sarebbe una figura tipica dello Stato.
L’originalità del nuovo entrato nell’apparato istituzionale dell’Unione gli deriva dall’essere insieme mandatario del Consiglio e uno dei vicepresidenti della Commissione.
La soluzione proposta dal Trattato appare sensata nella misura in cui porrebbe fine alla difficile cooperazione tra la figura dell’ex AR Solana, che dispone di un adeguato peso politico e può parlare a nome dell’Unione, quando i 27 Paesi membri riescono ad accordarsi, ma è dotato di scarse risorse, ed il Commissario per l’azione esterna Benita Ferrero-Waldner, che ha un budget di 10 miliardi di euro l’anno e può contare su uno staff numeroso, ma ha uno scarso peso politico, perché la politica estera è decisa dal Consiglio, non dalla Commissione. L’AR presiederà quindi gli incontri dei Ministri degli Esteri dell’Unione europea, avendo la possibilità di guidare l’agenda estera dell’Unione, e avrà la responsabilità del budget delle relazioni esterne dell’Unione.
Esaminando attentamente gli articoli relativi alle attribuzioni dell’Alto rappresentante, si nota che la nuova istituzione, più che scaturire da una fusione, si configura come un’unione personale, il cosiddetto “doppiocappello”, che non cancella le differenze di procedure fra i due pilastri comunitario e intergovernativo dell’azione esterna dell’UE, ma ne riconduce la gestione ad un’unica figura. Nonostante sia stata acquisita una personalità giuridica unica per l’Unione, questa non risolve i problemi di fondo della politica estera della stessa. In particolare, come ha ben spiegato Simon Nuttall, uno dei più noti studiosi della politica estera europea, un’Unione dotata di personalità giuridica unica non determinerebbe di per sé un superamento delle attività dell’Unione in tre pilastri. Permangono, infatti, procedure e strumenti diversi a seconda che si tratti, di politica estera e di sicurezza (PESC) o delle altre relazioni esterne (rientranti per lo più nell’ambito comunitario).
Costituisce un organo in qualche misura “ibrido”, e questa duplice condizione si riflette nella duplicità di rapporti che si determinano, da un lato con le istituzioni governative dell’Unione (Consiglio europeo e Consiglio), dall’altro, con l’istituzione “sopranazionale” (la Commissione) , composta da individui indipendenti da qualsiasi Stato.
Con il “cappello-Consiglio”, presiede il Consiglio Affari esteri, guida la politica estera e di sicurezza comune (così come la politica di sicurezza e difesa comune), contribuisce con le sue proposte all’elaborazione della stessa avendo anche il diritto di iniziativa e di attuazione in materia, ha la rappresentanza dell’Unione presso i Paesi terzi e in seno alle organizzazioni internazionali.