Danno per malasanità: le responsabilità del medico di struttura pubblica e la competenza giurisdizionale

L'ordinamento costituzionale della Repubblica Italiana stabilisce che i pubblici uffici siano organizzati in modo da assicurare il buon andamento e l'imparzialità della amministrazione; nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

L'art. 28 della Costituzione prevede inoltre che i funzionari e i dipendenti dello Stato, e degli enti pubblici, siano direttamente responsabili - secondo le leggi penali, civili e amministrative
- degli atti compiuti in violazione dei diritti.

L'ordinamento giuridico italiano promuove dunque la tutela dell'interesse pubblico generale, il buon andamento, l'efficacia, l'efficienza nonché il corretto impiego delle risorse nella Pubblica Amministrazione, sanzionando tutte quelle condotte che impediscano il raggiungimento di tali obiettivi e prevedendo il pieno ristoro del danno con funzione riparatoria e integralmente compensativa a protezione dell'interesse particolare dell'amministrazione stessa ovvero del soggetto terzo danneggiato.

In caso di violazione dei diritti ovvero al verificarsi di lesioni o pregiudizi in atti compiuti nella Pubblica Amministrazione, si integrerà il danno erariale inteso come danno sofferto dallo Stato, o da altro ente pubblico, a causa dell'azione od omissione di un soggetto che agisce per conto della amministrazione pubblica in quanto suo funzionario, dipendente o comunque inserito in un suo apparato organizzativo. Esso consiste nel danneggiamento o nella perdita di beni o denaro prodotta dal dipendente pubblico alla propria amministrazione di appartenenza - ovvero ad altra amministrazione pubblica - o nel mancato conseguimento di entrate patrimoniali.

Inoltre per l'ordinamento sono meritevoli di sanzione anche tutte quelle ipotesi in cui non si sia prodotto un danno materiale ma la condotta illecita del dipendente abbia ugualmente generato il pericolo di disequilibri che incidano negativamente sulla stabilità della finanza pubblica nel suo complesso, causando un dispendio o perdita di risorse pubbliche; in tal caso il Giudice non dovrà verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile, ma sarà necessario l'accertamento della violazione del precetto legislativo e dell'elemento psicologico.

La responsabilità amministrativa per danno erariale fonda dunque le proprie basi giuridiche nella Carta costituzionale. La norma di cui all'articolo 28 è stata più volte oggetto di interessamento da parte della dottrina, che ne ha dato differenti interpretazioni.
Una prima interpretazione, detta della "responsabilità diretta", si fonda sulla teoria organica in cui la Pubblica Amministrazione è direttamente responsabile per i fatti illeciti dei propri dipendenti in virtù del rapporto di immedesimazione organica interrotto solo dal fatto doloso del dipendente.

Una seconda interpretazione, detta della "responsabilità indiretta", prevede che la persona giuridica agisca per attività e volontà altrui, applicando quindi la disciplina di cui all'art. 20 del codice civile.

In merito alla natura giuridica della responsabilità amministrativa, la dottrina ha sia una visione privatistica che una pubblicistica.

La visione privatistica si fonda sulla natura risarcitoria della azione proposta dinanzi alla Corte dei Conti per danno erariale.

La visione pubblicistica trova ragione invece nella funzione, oltre che risarcitoria, anche sanzionatoria del giudizio contabile e trova un argomento forte nel potere riduttivo dell'addebito.

Secondo la risalente giurisprudenza della Corte Costituzionale, la responsabilità amministrativa ha una funzione duplice: restitutoria rispetto al danno economico subito dalla amministrazione ma anche preventiva per evitare analoghi danni all'erario.
Le fonti normative ordinarie della responsabilità amministrativa sono costituite dal Testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti (risalente all'epoca del Regno d'Italia e approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214) e in particolare dalla Legge 14 gennaio 1994, n. 20, e sue successive modifiche.

Il profilo soggettivo della responsabilità amministrativa riguarda funzionari, impiegati, agenti pubblici e amministratori delle amministrazioni pubbliche statali, locali e di enti pubblici. Possono essere chiamati a rispondere anche soggetti esterni all'amministrazione purché legati a essa da un rapporto di servizio, legame che inserisce questi soggetti - magari anche solo temporaneamente - nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione. La responsabilità ha natura personale e, quando il fatto dannoso è causato da più persone, ciascuna risponde solo per la parte di sua competenza.

Sotto il profilo oggettivo, la responsabilità amministrativa sorge in relazione ai fatti e alle omissioni commessi con dolo e colpa grave. La colpa lieve è esclusa dalla responsabilità, evitando di sovraccaricare i dipendenti pubblici e gli altri soggetti del rischio di dover rispondere di attività che, comunque, perseguono l'interesse pubblico. Si dovrà comunque verificare che l'attività sia stata eseguita nel perseguimento dei fini pubblici e il sindacato della Corte dei Conti - come il sindacato del giudice amministrativo - riguarderà tutti i profili di legittimità incluso l'eccesso di potere nella molteplicità delle sue figure sintomatiche.
Il danno risarcibile non sarà limitato a quello provocato all'amministrazione in cui è incardinato il soggetto responsabile, ma il risarcimento sarà previsto anche per il danno cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quello di appartenenza; in quest'ultimo caso si tratterà del danno obliquo, che può emergere nel caso di un dipendente pubblico distaccato o comandato presso un'altra amministrazione, considerando il settore pubblico come unico comparto da tutelare.

Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni dalla data in cui il fatto si è verificato ovvero, in caso di occultamento doloso, dalla data della sua scoperta.
Per la quantificazione del danno da risarcire si dovrà valutare il decremento patrimoniale o la mancata entrata da parte dell'amministrazione. Inoltre, in taluni casi, si aggiunge anche il danno all'immagine patito dalla amministrazione, che si è vista lesa nella propria rispettabilità.

Una caratteristica particolare della responsabilità amministrativa consiste nel potere riduttivo in capo alla Corte dei Conti che può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o de valore perduto, consentendo quindi di modulare la somma a carico delle finanze personali del dipendente rispetto alla enormità dei danni potenziali all'amministrazione.

Il concetto di "malasanità" è una espressione polemica coniata nel linguaggio giornalistico e usata specialmente per riferire fatti di cronaca che costituiscono esempi di disservizio nel funzionamento delle strutture pubbliche e degli organi sanitari ai quali è istituzionalmente affidato il compito di provvedere alla salute dei cittadini.

Oggigiorno tale termine è entrato nel linguaggio comune, spogliandosi della patina polemica per descrivere invece una condizione concreta e ben precisa della realtà che ogni cittadino può vivere nel corso della propria vita, in qualità di paziente, o in quella di un suo familiare.
L'errore medico da malasanità, detta anche malpractice medica, si verifica quando:
• esiste un obbligo dovuto ma violato, in questo caso la mancanza di cure adeguate e qualificate (art. 1176 comma 2 c.c.)
• la violazione arreca un danno al paziente, che può essere sia immediato che differito nel tempo

La malasanità si può realizzare nei casi di un trattamento sanitario con insufficiente valutazione della complessiva situazione anamnestica e clinica del paziente assistito, ovvero dell'intempestività nel trattamento sanitario attuato oppure di un inadeguato approfondimento nell'indagine clinica e strumentale, di una non corretta programmazione terapeutica o per un ritardo nell'esecuzione della stessa. Inoltre, essa può avvenire anche per mancato ricovero di paziente con sintomatologia ritenuta di scarso significato clinico oppure per intempestiva dimissione di ricoverato con apparente remissione della sintomatologia. Tra le cause principali di episodi di malasanità figurano spesso la mancanza di diligenza, tempestività e competenza da parte del personale sanitario.

Analizzando la responsabilità degli esercenti la professione medica, si rappresenta che essa trae solitamente origine da una prestazione inadeguata che ha prodotto effetti negativi sulla salute del paziente. [...]