L’evoluzione della governance macro-economica e monetaria dell'UE: verso l'integrazione fiscale o l'aggiustamento dell'assetto esistente?

Questo capitolo ha illustrato la fase più critica dell’Eurozona sin dalla sua creazione e gli attori, le politiche, e le proposte di cambiamenti istituzionali messi in atto per affrontare questa congiuntura senza precedenti. In primo luogo, emerge che l’UE ha cercato di prevenire il crollo dei mercati finanziari fornendo assistenza finanziaria ai Paesi in serie difficoltà istituendo pacchetti di salvataggio al fine di evitare il contagio in tutta l’Eurozona. Successivamente, l’istituzione dei due fondi temporanei FESF e FESM ha dato vita poi a un meccanismo permanente, il MES. Questi sforzi iniziali per prevenire il contagio hanno dato seguito all’introduzione di misure volte a porre l’attenzione sulle instabilità e sugli squilibri dei bilanci nazionali. Il Six Pack ha aperto le porte a un meccanismo di sorveglianza preventiva per gli squilibri macroeconomici e insieme a Two Pack, Fiscal Compact e Semestre europeo ha introdotto un rigido coordinamento delle politiche economiche a livello sovranazionale. Infine, si è introdotto un meccanismo di supervisione nell’ambito dell’iniziativa di Unione Bancaria, volto a sorvegliare il funzionamento e la trasparenza delle attività bancarie.

Come conseguenza, emerge un nuovo assetto di governance economica il quale, anziché fornire soluzioni durature, ha sostanzialmente introdotto nuove regole e strumenti per tamponare l’asimmetria iniziale senza aggiungere gli elementi mancanti per una completa unione economica e monetaria. In questo processo di ridefinizione del sistema di governance economica dell’UE gli attori principali sono state le istituzioni intergovernative dell’UE – quali il Consiglio europeo, i Vertici dell’Eurozona, il Consiglio ECOFIN e l’Eurogruppo -. Pertanto, il processo decisionale dell’Eurozona ha combinato un eccessivo carattere intergovernativo - che ha trasformato il ruolo della Commissione in segretariato, ponendo al margine il Parlamento europeo – con un crescente sovranazionalismo – rappresentato dalla Banca Centrale Europea che di fatto ha salvato la moneta unica imponendo rigide politiche di austerità ad alcuni Stati Membri, e dalla Commissione che ha assunto un ruolo crescente nella sorveglianza fiscale (Natali, Vanhercke, 2015, 35). L’Unione Economica Monetaria si è quindi consolidata in un regime ibrido e le misure poste in atto hanno messo in luce uno spostamento di equilibrio tra l’assetto sovranazionale e intergovernativo in favore di quest’ultimo, con l’attribuzione al Consiglio europeo del ruolo di principale centro decisionale per le politiche economiche e lo spostamento del centro decisionale incentrato sulla relazione tra Consiglio europeo – e il Vertice euro – e il Consiglio ECOFIN – e l’Eurogruppo.
D’altro canto, anche il sovranazionalismo è aumentato in modo significativo con la Commissione che ha assunto un ruolo politico amministrativo piuttosto che il suo tradizionale ruolo di promotore dell’integrazione, e ha acquisito maggiori poteri di supervisione sovranazionale nel contesto del Semestre europeo (Fabbrini, 2015, 144). La Banca Centrale è passata dal tradizionale approccio one-size-fits- all che esacerbava le divergenze economiche a quello del whatever it takes, che ha avvicinato la stessa ad un prestatore di ultima istanza, imponendo allo stesso tempo una rigida condizionalità attraverso il principio di austerità e riforme strutturali (Natali, Vanhercke, 2015, 44). Durante la crisi del debito sovrano la BCE ha dimostrato la capacità di intervenire per fare tutto il necessario per salvare l’euro e ha interpretato ampiamente il suo mandato stabilito dal Trattato, incentrato prevalentemente sulla stabilità dei prezzi (Howarth, Quaglia, 2016, 164).
Nel complesso, nonostante i progressi compiuti nel rafforzamento della governance economica e nell’implementazione dell’Unione Bancaria, l’Unione Economica e Monetaria rimane incompleta. Sin dal 2015 la Commissione ha cercato di implementare le iniziative contenute nella Relazione dei Cinque Presidenti¹⁶⁹ per andare oltre la gestione della crisi e definire un quadro istituzionale per un’unione più forte e completa.

La letteratura fornisce gli spunti teorici in merito all’evoluzione dell’architettura di governance economica e monetaria durante e successivamente la Grande Crisi.
La teoria dell’intergovernamentalismo esalta il protagonismo degli Stati Membri per raggiungere nuovi compromessi di negoziazione preservando gli elementi fondamentali della sovranità statale. Il nuovo intergovernamentalismo interpreta questi sviluppi intergovernativi come parte di una tendenza integrativa inaugurata sin dagli anni Novanta con l’implementazione del Trattato di Maastricht, il quale ha formalizzato due sistemi decisionali che sono stati successivamente istituzionalizzati dal Trattato di Lisbona. Nello stesso periodo è stato rafforzato il ruolo legislativo del Parlamento europeo che si è visto partecipe nelle negoziazioni di Six Pack e Two Pack mediante la procedura legislativa ordinaria. La letteratura riconosce questi due strumenti legislativi come un’eccezione del nuovo intergovernamentalismo, poiché hanno rafforzato il carattere sovranazionale dell’UE.
La versione dell’Intergovernamentalismo deliberativo pone invece enfasi sul consolidamento della deliberazione e la ricerca del consenso in seno a Consiglio europeo per il coordinamento delle politiche economiche nell’architettura istituzionale riformata in seguito agli eventi di quel periodo. Per effetto di ciò, il Consiglio europeo si è affermato come attore predominante della governance economica, con i capi di Stato e di Governo che ne hanno detenuto l’autorità politica per implementare strumenti e nuove regole.
La versione liberale utilizza i propri assunti teorici per spiegare la risposta dell’Eurozona alla crisi economica e finanziaria come una contrattazione intergovernativa volta a rafforzare la credibilità degli Stati Membri nei confronti della moneta comune (Schimmelfennig, 2015, 178). Le trattative tra gli Stati Membri per l’implementazione di risposte comuni hanno evitato il crollo dell’Eurozona e allo stesso tempo hanno creato una nuova architettura istituzionale che riflette prevalentemente il potere negoziale dello Stato dotato di maggiore potere contrattuale - come la Germania e in misura minore la Francia, da cui ne consegue la leadership franco-tedesca170 - e che si proponeva di stabilizzare l’area dell’euro introducendo politiche di assistenza finanziaria, fiscale e di regolamentazione bancaria come prova di impegni credibili per il rispetto delle regole da parte degli Stati Membri.

In conclusione, questo capitolo ha messo in luce i cambiamenti posti in atto nel quadro istituzionale di governance economica dell’UEM a fronte della crisi economica e del debito sovrano. In primo luogo, emerge un assetto istituzionale che si contraddistingue rispetto al periodo precrisi per un maggiore coinvolgimento politico dei Capi di Stato e di Governo, per le maggiori competenze di sorveglianza economica attribuite alla Commissione e per un mandato più ampio di politica monetaria in seno alla Banca Centrale Europea. In secondo luogo, dall’analisi condotta nel corso di questo capitolo emerge che le riforme applicate alla governance economica e monetaria dell’Eurozona non hanno colmato l’asimmetria originaria dell’UEM, ma hanno bensì introdotto rigidi parametri di controllo e prevenzione degli squilibri macroeconomici, di fatto rinforzando il coordinamento economico e fiscale a livello sovranazionale. Ciò doveva contribuire al rafforzamento della stabilità e resilienza dell’Eurozona, tuttavia, nemmeno un decennio successivo, l’avvento di un’emergenza sanitaria e le gravi conseguenze economiche scaturite dalla stessa rappresenteranno una nuova sfida per l’Eurozona, che richiederà un’ulteriore la revisione del quadro istituzionale di governance economica dell’Eurozona.




^[169] _{Nello specifico, questo rapporto prevedeva di completare l’approfondimento dell’UEM entro un decennio. Tuttavia, la crisi economica innescata dalla pandemia da Covid-19 impatterà drasticamente gli iniziali orientamenti di approfondimento dell’Unione Monetaria europea. Questo argomento verrà studiato nel capitolo successivo.}

^[170] _{In questo contesto, tra il 2009 e il 2012 si consolida questa partnership che attribuisce un’interpretazione intergovernativa del processo di gestione della crisi. Il Presidente francese Sarkozy si è fatto portavoce di una visione politica dell’integrazione come processo guidato dai governi nazionali. La Germania, che ha difeso da sempre il primato del ruolo di Commissione europea e Parlamento europeo, ha gradualmente riaffermato gli interessi nazionali preferendo una soluzione intergovernativa della crisi (Fabbrini, 2013, 10).}