Capacità competitive del turismo in Spagna

La Spagna è stato uno degli ultimi stati dell'Europa occidentale ad uscire da un regime totalitario. Di conseguenza, nel momento in cui è stata ripristinata la democrazia, i patri costituendi sono riusciti a sintetizzare i vari processi legislativi fatti dalle altre democrazie europee ed applicarli direttamente alla fattispecie spagnola. La Costituzione spagnola del 1978 va ad alterare in maniera radicale quello che era il precedente schema delle competenze in materia turistica. L'articolo 148 della Costituzione stabilisce che le Comunità Autonome assumono competenza legislativa piena ed esclusa in materia di “promozione e organizzazione del turismo all'interno del proprio ambito territoriale” e l'articolo 149 non contiene alcun rifermento espresso in materia turistica; né diretto né indiretto. Tale articolo, inoltre, richiama all'attenzione che all'interno dei principi redatti di politica sociale ed economica non esiste alcun riferimento al turismo e a nessuno dei suoi precetti, sebbene, molto probabilmente, la filosofia dei costituenti fosse quella di considerare il turismo come una materia multidisciplinare e non ridurla solamente al mero ozio. Nessuno mette in dubbio, come abbiamo visto, che la materia turistica, il turismo e i turisti, sono termini difficilmente definibili, data l'eterogeneità del loro contenuto. Il turismo può incidere su materie e settori che dal punto di vista delle competenze funzionali e, pertanto, di attribuzione territoriale, sono molto diverse. Non esiste una segmentazione chiara del turismo come settore dell'ordinamento giuridico – amministrativo, già che si tratta di una realtà complicata, che incide e si relaziona a sua volta con altre materie: sanità; sicurezza sul lavoro; patrimonio e cultura; edilizia ed urbanistica; costruzioni; sicurezza; risorsa idrica; tasse e tributi; competenze illecite; caccia e pesca; immigrazione; relazioni internazionali; porti ed aeroporti; trasporti ed altre ancora. È importante ricordare, inoltre, che in base all'articolo 149, 3° comma, è possibile applicare la “clausola residuale” in base alla quale tutte le materie non espressamente attribuite allo Stato dalla Costituzione, sono di competenza delle Comunità Autonome in virtù dei loro rispettivi Statuti. La competenza sulle materie che non sono state attribuite alle Comunità Autonome sarà attribuita allo Stato, “le cui norme prevarrano, in caso di conflitto, su quelle delle Comunità Autonome, in tutte le materie che non sono loro competenza esclusiva.

Il diritto statale sarà, in ogni caso, suppletorio al diritto delle Comunità Autonome”. La distribuzione delle competenze in materia turistica non risulta facile, non tanto per il dettato costituzionale ma per la complessa integrazione del fenomeno turistico in una competenza esclusiva. Il disegno delle competenze stabilito dalla Costituzione spagnola del 1978 rispetto al turismo, così come la posteriore interpretazione che ha operato il tribunale costituzionale, va a definire l'esistenza di un amministrazione autonoma del turismo che va a essere quella che assume, di conseguenza, le differenti podestà amministrative turistiche. Tuttavia, data la multidisciplinarità e trasversalità del turismo, lo Stato si riserva competenze che possono incidere direttamente e indirettamente sulla materia turistica . Con carattere diretto, le Comunità Autonome hanno assunto competenze di tipo sussidiario sul turismo, come si riflette dal Trattato di Roma del 1957, dal Trattato dell'Unione Europea firmato a Maastricht nel 1992 e dal Trattato di Amsterdam del 1997. Il carattere trans – nazionale del turismo giustifica l'attuazione comunitaria della coordinazione di questa materia. La necessità di correggere le distorsioni di competenza o di evitare restrizioni nel commercio, così come l'interesse comunitario per rafforzare la coesione economia e sociale viene allo stesso tempo motivato dall'attività di investimento effettuata. Tuttavia, gran parte delle misure che sono state adottate dalle Comunità Autonome incidono sul turismo anche in maniera indiretta, come ad esempio in materia agraria, ambientale e gestione degli spazi urbani. In questo senso, l'azione delle Comunità Autonome è stata diretta ad adottare misure di promozione del settore turistico, perché il turismo costituisce un elemento basilare in molte regioni, essendo alla base del loro sviluppo economico. Per tanto non si tratta di una competenza di tipo normativa o di gestione del settore turistico, ma di tipo complementare, di appoggio o di coordinazione tra i di diversi livelli amministrativi delle Comunità Autonome. Questa è la ragione per cui le comunità locali non hanno adottato norme concrete relazionate con il controllo del settore turistico, ne con i mezzi sanzionatori perché, in definitiva, queste sono podestà delle differenti Comunità Autonome. Fino a questo momento la competenza delle comunità locali si centrava esclusivamente in un coordinamento generale della politica turistica al fine di evitare frodi negli investimenti comunitari, fatte salve quelle di competenza diretta su altre ambiti che incidono sicuramente sul turismo.

All'interno del quadro legislativo delle competenze tra Stato e Comunità Autonome, la “Ley de Bases de Régimen Local” attribuisce ai municipi la possibilità di realizzare interventi in materia di “attività o istallazioni culturali e sportive”, in virtù dell'autonomia concessa dall'articolo 137 della Costituzione in materia di gestione di interessi specifici. Alcune di queste attività, la maggior parte delle quali incidono in maniera diretta e indiretta sul turismo, costituiscono un dovere per i municipi come ad esempio: la raccolta dei rifiuti, il decoro urbano, l'illuminazione… Infine, per quanto riguarda l'attività di pianificazione turistica, che si concretizza attraverso l'elaborazione e l'attuazione dei piani turistici, quest'ultima è il risultato della podestà normativa di ogni Comunità Autonoma. Essendo un'attività molto vasta può avere obiettivi molto differenti. Ci sono piani turistici il cui obiettivo fondamentale è la formazione; altri che cercano di raggiungere una migliore organizzazione del territorio o delle condizioni ambientali nelle quali si sviluppano le imprese turistiche. Altri ancora sono volti a migliorare la qualità dei servizi offerti attraverso l'innovazione tecnologica. Infine ci sono piani, come il “Plan Marco de Competitividad del Turismo Español” in passato e il “Plan Integral de Calidad” oggi, che integrano molti degli obiettivi elencati in maniera congiunta. Per questo motivo, quasi tutte le Comunità Autonoma prevedono all'interno delle proprie leggi gli strumenti concreti di pianificazione turistica che devono risponde ai differenti obiettivi di politica turistica che in ogni momento si prefigge il governo delle Comunità. In ogni caso, l'attività di pianificazione turistica non ha nulla a che vedere con gli strumenti di pianificazione, che si sviluppano in altri ambiti amministrativi, sebbene gli stessi si integrano e devono coordinarsi necessariamente con l'attività amministrativa turistica. [...]