Stato, territorialità e Covid: i rapporti tra i livelli di governo in Italia e Spagna nel periodo pandemico e le prospettive future

Abbiamo analizzato nei capitoli precedenti come l’arrivo e l’evoluzione della pandemia siano stati affrontati da due grandi paesi del Mediterraneo come Italia e Spagna. Da una parte l’Italia è stata la prima in Europa a dover contrastare la prima travolgente ondata di Covid-19 e si è trovata in una situazione con cui fino a quel momento nel Continente, ma anche nel resto del mondo a parte la Cina, nessuno aveva avuto a che fare.
La Spagna, in maniera identica a quanto fatto da altri Stati europei, aveva invece sottovalutato ogni segnale proveniente dall’Italia e permetteva la vita regolare dei suoi cittadini senza prendere inizialmente grosse precauzioni, salvo poi tornare sui propri passi quando il pericolo derivato dal virus cresceva con una rapidità molto elevata.
Se da un punto di vista sanitario i due Paesi hanno poi avuto un’evoluzione simile, è da un punto di vista amministrativo e normativo che si notano le differenze: la Spagna aveva una legislazione costituzionale che regolamentava i casi straordinari come poteva essere la pandemia (art. 116 CE), mentre l’Italia doveva ricorrere a regolamenti della Protezione Civile o comunque adattare alcuni articoli della Costituzione (vedi artt. 77 e 78) all’emergenza in atto, senza che essi fossero pienamente adatti alla circostanza che si doveva affrontare.
Un ruolo importante in questa fase è stato giocato dalle Regioni italiane e dalle Comunità spagnole che hanno sia affiancato i propri governi centrali, ma anche contrastato gli stessi per via di diverse vedute politiche; a causa di ciò, infatti, si è assistito a diversi conflitti tra i diversi livelli governativi su come gestire la situazione pandemica sia dal punto di vista epidemiologico che da un punto di vista più strettamente politico e amministrativo.
Le centralità che avevano acquistato i governi di Roma e Madrid, specialmente nei primi mesi della pandemia, andava contro quella che era il potere di legiferare da parte delle diverse territorialità, segnando però da un altro lato la volontà degli esecutivi centrali di unire, da un punto di vista legislativo e sanitario, per quanto possibile, i rispettivi Paesi.
Questa centralità dei due esecutivi è stata assicurata ad entrambi i leader dei due Paesi, Conte e Sánchez, anche da un mandato popolare indiretto, come dimostrano i sondaggi svolti sulla fiducia e popolarità dei due presidenti nel periodo tra marzo-aprile 2020 (Fig.3.1, 3.2).
Nella prima figura si vede infatti come il gradimento del presidente Conte abbia avuto un’escalation dall’inizio della pandemia legittimandolo come personaggio carismatico e capace di poter portare l’Italia fuori dalla pandemia.
Non è da considerare meno rilevante la fiducia accordata a Sánchez da parte del popolo spagnolo, poiché le elezioni erano state svolte da pochi mesi e abbiamo visto come non sia stato facile giungere a un accordo di governo a causa della grande frammentazione presente nella politica interna del Paese.

Essendo, inoltre, i due Stati i più colpiti dalla propagazione del Coronavirus, e avendo da anni gli stessi obiettivi in termini di integrazione europea su diversi temi (economia, fenomeni migratori etc), la cooperazione tra i primi ministri Conte e Sánchez si è sempre fatta più fitta con l’obiettivo di portare in seno all’Unione Europea le questioni riguardanti la futura ripresa economica al finire della pandemia. Durante uno dei vertici tra i 27 leader europei, tenutosi in conferenza il 26 Marzo 2020, è emersa l’unione di intenti tra Italia e Spagna in merito alle misure finanziare ed economiche da adottare per il futuro, segnando un primo contrasto con gli stati nordeuropei, in particolare i Paesi Bassi, che avevano paura di ridiscutere le logiche di debito con le Nazioni mediterranee114.
Il dibattito si è fatto più acceso il mese successivo quando si è parlato del MES, il cosiddetto Meccanismo europeo di solidarietà, un fondo istituito dall’Unione Europea nel 2011 con lo scopo di salvaguardare tramite dei prestiti quegli Stati che attraversavano difficoltà economiche in modo da poter rifinanziare le casse pubbliche115. Il fondo Salva-Stati era stato approvato dai vertici europei nove anni prima dello scoppio della pandemia e chiaramente lo scopo originario del meccanismo non prevedeva una risposta a un evento del genere.
La Spagna, nel periodo 2012-13, aveva già fatto ricorso al MES percependo un prestito di circa 41 miliardi di euro per la ricapitalizzazione delle proprie banche in preda alla crisi di quegli anni116 e, dunque, non sarebbe stata nuova all’utilizzo del fondo.
Ciò che cambiava dall’uso fatto dalla Spagna precedentemente (ma anche da altri paesi come la già sopracitata Grecia, l’Irlanda, il Portogallo e Cipro) erano le condizionalità per cui era finalizzato il prestito: infatti nel testo originario del MES si diceva che: “Il MES concede prestiti ai paesi che incontrano difficoltà ad approvvigionarsi sui mercati. In cambio, a garanzia delle risorse che altrimenti si esaurirebbero, il paese si impegna in un programma economico concordato.”
Durante le riunioni del 2020 le linee guida sull’utilizzo di questo strumento cambiarono e vennero inserite nuove clausole sull’utilizzo delle stesso in relazione all’evoluzione pandemica, specialmente negli incontri dell’eurogruppo (il vertice dei ministri delle finanze) cancellando qualsiasi condizionalità per l’uso in materie riguardanti la sanità ma limitando l’accesso al fondo per una quota pari al 2% del PIL all’anno 2019117. Le precedenti dichiarazioni sono state poi confermate dal Consiglio Europeo del 23 Aprile successivo, come dichiarato dal presidente Michel al termine della videoconferenza118.
L’alleanza Italia e Spagna, insieme ad altri Paesi tra cui troviamo la Francia, oltre ad aver creato la condizione per l’attivazione di linee di credito per concedere fondi suppletivi in relazione alla criticità del momento che si stava attraversando, ha portato prima alla discussione e poi alla creazione della bozza per la produzione di un fondo unico europeo dedicato agli Stati più colpiti dalla pandemia119.


114 Il Sole 24 ore, “Vertice Ue, prima intesa dopo il braccio di ferro con Italia e Spagna. Due settimane per lanciare il salvagente finanziario”, 26 marzo 2020.
115 Decisione del Consiglio Europeo del 25 marzo 2011 che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (2011/199/UE).
116 European Stability mechanism (ESM), “Addressing a crisis fuelled by the financial sector in Spain”.
117 Videoconferenza dell'Eurogruppo, 7-9 aprile 2020.
118 Conclusioni del presidente del Consiglio europeo a seguito della videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 23 aprile 2020.
119 Ibidem.