La risoluzione Uniting for Peace e il suo impatto sulla prassi delle Nazioni Unite

Dopo avere evidenziato le misure adottate dall’Assemblea Generale sulla base della risoluzione Uniting for Peace, è importante sottolineare, in relazione ad essa, l’esistenza di alcuni trend di cambiamento per quel che riguarda l’iniziativa e l’obiettivo della procedura, nonché il contenuto delle risoluzioni adottate.

In relazione all’avvio della procedura, notiamo dal paragrafo precedente come l’iniziativa sia progressivamente passata dal Consiglio di Sicurezza all’Assemblea Generale (su richiesta di uno dei propri membri). Secondo Dominik Zaum, ciò è avvenuto per tre motivi. Anzitutto, a partire dagli anni novanta e fino alla chiusura della decima sessione speciale di emergenza, il Consiglio di Sicurezza ha subito solo diciannove veti e questi ultimi non sono mai emersi in relazione al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, eccetto che per due progetti di risoluzione legati alla guerra in Bosnia, casi in cui l’Assemblea Generale avrebbe potuto ricorrere all’utilizzo della Uniting for Peace. In seguito, Zaum sottolinea che, specialmente negli anni novanta, sono aumentate le consultazioni informali tra i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza in modo da giungere in sessione con progetti di risoluzione già accettati dalle parti.

Infine i membri permanenti dei Consiglio di Sicurezza sono riluttanti all’utilizzo della Uniting for Peace perché li spoglia del proprio privilegio, il veto, che è assente nel voto in Assemblea Generale e quindi correrebbero il rischio di assistere all’adozione di risoluzioni contro i propri interessi. Quindi, il crollo del numero dei veti del Consiglio di Sicurezza e la conseguente assenza di paralisi hanno fatto sì che nessun membro del Consiglio di Sicurezza abbia avuto la necessità di perorare una propria causa attraverso l’uso della risoluzione Uniting for Peace.

Per quel che riguarda l’obiettivo dell’utilizzo di tale risoluzione, anche qui il trend è chiaro dall’analisi effettuata nel paragrafo precedente: quando il Consiglio di Sicurezza ha richiesto la convocazione di una sessione speciale di emergenza, lo ha sempre fatto nel caso di importanti conflitti militari (ha investito l’Assemblea Generale della competenza ad intervenire sulla Guerra di Corea e ha richiesto la convocazione di sessioni speciali di emergenza per la Crisi di Suez, l’invasione dell’Ungheria, la guerra civile in Congo, l’invasione dell’Afghanistan e per l’occupazione delle alture del Golan). L’Assemblea Generale, invece, quando ha convocato sessioni speciali di emergenza lo ha fatto per questioni di minore rilevanza, soprattutto perché non implicanti grandi operazioni militari (l’Assemblea Generale ha convocato sessioni speciali di emergenza sul conflitto arabo-israeliano e sull’occupazione della Namibia ad opera del Sudafrica; l’unica eccezione è rappresentata dalla sessione convocata su richiesta dell’Unione Sovietica in risposta alla guerra dei Sei Giorni, che non ha però prodotto alcun risultato). A nostro avviso, tutto ciò può essere strettamente legato con quanto detto al punto precedente: dalla fine della Guerra Fredda, il Consiglio di Sicurezza tende a paralizzarsi di meno e quindi adempie con maggiore efficacia alle proprie funzioni, specialmente nelle crisi più gravi, eliminando la necessità di convocare a riguardo una sessione speciale di emergenza.

L’ultimo aspetto su cui concentrare l’analisi è quello dell’evoluzione delle misure adottate in virtù dei poteri che la risoluzione Uniting for Peace conferisce all’Assemblea Generale. Nei casi della Corea e del Congo belga, l’Assemblea è intervenuta con la raccomandazione di sanzioni, nonché promuovendo il rafforzamento del mandato delle missioni ONU già presenti sul campo. Con la Crisi di Suez, addirittura, si è arrivati alla creazione della prima forza di peacekeeping della storia delle Nazioni Unite. Quindi, nella prima fase dell’applicazione della risoluzione Uniting for Peace, il ruolo dell’Assemblea Generale è risultato essere incisivo. Tuttavia, successivamente alla sessione speciale di emergenza sulla crisi del Congo del 1960, l’Assemblea Generale non ha più adottato alcuna misura di contrasto ad una crisi, ma solo atti minori, come inviti a cessare le ostilità ed esortazioni al Consiglio di Sicurezza affinché si occupasse di una questione, ma chiaramente questo non è definibile come un uso pregnante della Uniting for Peace come in precedenza. Per far capire come la raccomandazione di sanzioni in ragione di tale risoluzione sia una pratica fuoriuscita dalle competenze dell’Assemblea Generale basti pensare che essa, dalla quinta sessione speciale di emergenza (1967), ha adottato solo due atti riguardanti sanzioni: un invito al Consiglio di Sicurezza ad adottarle contro il Sudafrica e un invito alla limitazione del commercio di armi verso Israele. Nel primo caso, l’Assemblea, invece che agire direttamente, ha deferito la questione al Consiglio, mentre nel secondo ha adottato delle misure molto limitate.

Da questa analisi emerge come sia difficile parlare di una prassi consolidata nella storia dell’applicazione della risoluzione Uniting for Peace. Con la fine della Guerra Fredda e la conseguente drastica riduzione della paralisi del Consiglio di Sicurezza, esso è diventato in grado di occuparsi, più o meno attivamente, di molte delle crisi internazionali in corso, facendo cadere il presupposto stabilito nel paragrafo 1 di tale risoluzione, cioè che l’Assemblea Generale potesse adottare misure, anche implicanti l’uso della forza, solo nel caso in cui il Consiglio fosse paralizzato. La paralisi è diventata meno frequente anche per via della prassi degli incontri informali tra i membri permanenti con lo scopo di trovare accordi preventivi su progetti di risoluzione, presentandoli poi in seduta ai membri non permanenti come pacchetti “prendere o lasciare”, limitandone la libertà d’azione all’interno del Consiglio.

Di sicuro si può dire che c’è stata una generale accettazione dell’esistenza del modello delle sessioni speciali di emergenza, in virtù del quale, in casi eccezionali, gli Stati sono chiamati in seduta plenaria in Assemblea Generale entro ventiquattro ore: nel corso della storia abbiamo visto sei sessioni speciali di emergenza convocate su richiesta del Consiglio di Sicurezza (per aggirare veti altrui) e quattro dall’Assemblea Generale. Questo modello non ha sollevato particolari critiche, in quanto rilevante solo in termini di procedura e non in termini di poteri effettivi. È, invece, sicuramente eccessivo parlare di modifica consuetudinaria della Carta al riguardo.

La maggiore attività del Consiglio di Sicurezza ha fatto sì che le questioni di cui si possa occupare l’Assemblea Generale siano diventate di minore rilevanza: all’inizio, l’Assemblea Generale si è occupata di gravi conflitti armati internazionali o interni (Suez, Ungheria, Congo, guerra dei Sei Giorni e Afghanistan), mentre in seguito solo delle “briciole” che il Consiglio di Sicurezza ha iniziato a trascurare nell’ambito del proprio operato. La questione che marginalizza la risoluzione Uniting for Peace, oltre all’essere legata a quanto appena detto, riguarda le misure adottate: tale risoluzione è stata adottata con l’obiettivo di riequilibrare i poteri nelle Nazioni Unite in modo che queste si potessero sempre occupare di una crisi internazionale, senza veti o paralisi. Ciò è effettivamente avvenuto nella prima fase, con l’Assemblea Generale che ha organizzato la prima operazione di peacekeeping e che ha adottato sanzioni in caso di paralisi del Consiglio.

Tuttavia, osservando l’evoluzione delle risoluzioni adottate, ci si rende conto come il ruolo dell’Assemblea Generale in materia sia stato definitivamente marginalizzato: in vent’anni si è passati dalla raccomandazione di sanzioni e di una misura militare circoscritta (UNEF I) alle esortazioni al Consiglio di Sicurezza ad occuparsi di una questione o ad adottare sanzioni. Emerge anche come l’Assemblea Generale, attraverso questo comportamento “remissivo”, eviti di porsi in antagonismo con i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza (ad esempio non si è riusciti a convocare una sessione speciale di emergenza per le guerre in Kosovo e In Iraq condotte unilateralmente da Stati Uniti e alleati) e quindi anche così si conferma la tendenza ad un ruolo sempre più debole dell’Assemblea Generale. Tutto quanto appena detto dimostra come l’applicazione della risoluzione Uniting for Peace, dopo una prima fase molto importante, sia scemata sfumando in una sempre minore rilevanza del ruolo dell’Assemblea e delle risoluzioni da essa adottate.