La città metropolitana nella pianificazione e nel governo del territorio

Vigneri (1992) ha efficacemente schematizzato il dibattito che ha portato alla legge 142, che si è protratto anche successivamente alla sua entrata in vigore, riportandolo sulle due tematiche fondamentali della definizione geografico-funzionale dell'area metropolitana e della tipologia di ente più adatta a governarla. Entrambi gli aspetti sono stati accuratamente approfonditi da una bibliografia oramai ampissima che ha sostenuto teoricamente il dibattito portato avanti nelle sedi istituzionali e politiche. Analizzando i rapporti fra questi due argomenti di confronto qui descritti certamente le diverse concezioni di area metropolitana possono trovare un sistema di governo privilegiato cui dar seguito, ma in realtà manca una corrispondenza precisa fra le prime ed i secondi e alla stessa ideologia di Città metropolitana possono rispondere efficacemente più soluzioni istituzionali. Con il tempo si è resa evidente invece la stretta interrelazione fra le caratteristiche particolari del territorio e la scelta più opportuna, sia della forma spaziale che della tipologia istituzionale dell'ente ricercato.
Per la prima questione, in base ai parametri presi in considerazione ed ai risultati ottenuti in termini di forma territoriale, si possono individuare tre grandi tipologie di definizioni di area metropolitana:

- un tessuto urbano continuo rilevante per popolazione ed estensione (continuum urbano)

- un insieme complesso ed integrato di più centri legati da rapporti di interazione ed integrazione, che fanno riferimento ad una città centrale (città-regione)

- un'area urbana al cui interno si svolgono funzioni rare aventi un bacino d'utenza nazionale o quanto meno sovraregionale (metropoli)

Tali requisiti non sono tuttavia necessariamente in conflitto ma possono coesistere nella stessa concezione di area metropolitana.
Per quanto riguarda le forme istituzionali di governo invece le principali scuole di pensiero si sono addensate intorno a 4 azioni da compiere rispetto al quadro esistente prima del 1990:

- Istituzione di un Comune metropolitano con funzioni comunali superiori e provinciali, ripartito in più Comuni urbani con funzioni comunali di base e mantenimento della Provincia per il governo del territorio provinciale non metropolitano. Si trattava di una soluzione che però lasciava forti dubbi per via delle dimensioni e del forte potere del nuovo Comune metropolitano. Sarebbe stato auspicabile infatti, nel caso si fosse seguita questa modalità, un allargamento dei suoi confini per poter comprendere l'intera area metropolitana, ma tale ipotesi avrebbe verosimilmente comportato forti difficoltà gestionali. Ma il problema più grosso sarebbe stato il rapporto con gli altri enti, in primo luogo con la Provincia, poiché con un Comune centrale dotato di funzioni aggiuntive inevitabilmente si sarebbero creati conflitti istituzionali fra i due livelli, ma anche con i rimanenti Comuni dell'area provinciale, con i quali sarebbe ulteriormente cresciuto il peso relativo nelle decisioni, con uno sbilanciamento verso gli interessi dell'area metropolitana ed il rischio di trascurare le aree periferiche.

- Attribuzione alla Provincia delle funzioni comunali superiori in aggiunta a quelle provinciali, mantenimento dei Comuni e suddivisione del Comune principale in più municipalità.

- Adozione di una soluzione specifica della singola area metropolitana definita dalla Regione con obbligatoria suddivisione del Comune principale in più unità amministrative. Tale modello tuttavia, mentre ha dimostrato una sua efficacia nel trattamento di sistemi metropolitani policentrici o diffusi, ha rivelato i suoi limiti nelle sue applicazioni sulle Città metropolitane. Inoltre il ruolo della Regione, come detto in precedenza, all'epoca andava ad affievolirsi nello scacchiere istituzionale, per cui sarebbe stato difficile ipotizzare uno scenario simile. (Fubini 1994)

- Rafforzamento delle forme associative di enti locali, per migliorare l'azione amministrativa dei singoli enti per esercitare le varie funzioni di carattere metropolitano. Seguire tale strada significava fare affidamento sull'iniziativa spontanea degli enti pubblici locali che fino a quel momento si erano rivelati inerti e non esistevano validi motivi per presumere una loro maggior sensibilità sul tema. Inoltre, anche in caso di attivazione, le loro iniziative sarebbero rimaste fortemente legate alla ricerca del consenso, causando compromessi che avrebbero fatto prevalere gli interessi più forti. (Comune di Bologna 1994)

Le prime due vengono definite come soluzioni forti, in quanto prevedono una ridefinizione delle autonomie locali da parte dello Stato, mentre le seconde come soluzioni deboli, in quanto sono sorrette da intese interistituzionali a geometria e portata variabile. Anche in questo caso le soluzioni individuabili non sono necessariamente in contrapposizione ma ad una soluzione forte (come quella avallata dalla legge 142) può affiancarsi una cosiddetta soluzione debole che può incrementarne l'efficacia.

In maniera incrementale si è diffusa l'idea che non dovessero essere né la Regione, né il Comune capofila, né l'assemblea di tutti i Comuni a governare le questioni metropoli.tane ma un ente terzo specificatamente sovraordinato. Tale esigenza si è inserita nel più ampio quadro dell'articolazione a più livelli della pianificazione italiana, in quanto legata strettamente alla questione dell'ente intermedio tra Comune e Regione. Nel prosieguo del dibattito e nelle sue esplicitazioni in proposte normative, le vicende dell'ente metropolitano saranno quindi legate strettamente a quelle delle nuove competenze provinciali ed, in un quadro ancora più ampio, alla riforma dell'intero apparato delle autonomie locali. Si è così andata delineando una soluzione assimilabile alla seconda di quelle precedentemente descritte.