Il contrasto al terrorismo internazionale e cooperazione giudiziaria nell'UE

In seguito ai recenti attentati di Parigi del 2015, ed in virtù della cooperazione Europea ed internazionale sinora trattata il legislatore italiano, conformemente agli aggiornamenti relativi a misure di prevenzione e di lotta al terrorismo poste in essere dalla Francia, Germania ed altri Paesi europei, ha adottato il Decreto Legge del 18 Febbraio 2015 n.7, coordinato con la legge di conversione 17 aprile 2015 n. 43, recante ”Misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione”.
Anzitutto un primo elemento discutibile sta nella scelta politica del tipo di fonte utilizzata per l’introduzione di misure preventive di contrasto al terrorismo: il decreto-legge.

Nel nostro ordinamento la fonte primaria del diritto è certamente la legge, atto prodotto dal Parlamento, organo titolare della funzione legislativa, e disposto nel rispetto dell’iter procedimentale scandito dalla Costituzione; il decreto - legge, al contrario, è un atto normativo a cui provvisoriamente si attribuisce “forza di legge”, prodotto dal Governo (organo al quale la Costituzione, in virtù del principio di separazione dei poteri, delega la funzione esecutiva), adottato in casi di necessità ed urgenza e che decade, con effetti ex tunc, se non convertito entro 60 giorni dalla sua pubblicazione.

Il decreto-legge dovrebbe essere l’eccezione alla regola che, invece, rappresenta l’ordinario procedimento di formazione legislativo, in virtù del quale le camere tutelano i principi democratici; in realtà sovente il Governo suole utilizzare lo strumento del decreto - legge per “accelerare” la macchina parlamentare ed ottenere in tempi brevi le soluzioni volute: le norme in tema di terrorismo internazionale si inquadrano perfettamente all’interno di tale realtà. L’intera regolamentazione italiana riferita al terrorismo non ha trovato origine nell’attività parlamentare nazionale: ruota sì intorno dinamiche legislative nazionali ed europee ma non vede queste come le principali protagoniste della fase genetica ed attuativa del settore in questione.

È evidente, infatti, che il legislatore nazionale sia stato obbligato a riprendere le fattispecie anti-terroristiche di matrice comunitaria presenti precisamente nelle decisioni-quadro 2002/475/GAI e 2008/919/GAI, le quali definiscono i reati terroristici, nonché i reati riconducibili a organizzazioni terroristiche o connessi ad attività terroristiche, e stabilisce le norme di trasposizione nei Paesi dell’UE. Tali norme disegnano un quadro comune, valido per tutti gli Stati Europei, in materia di contrasto al terrorismo anche internazionale.

Inoltre, seguendo le fasi evolutive della disciplina volta alla repressione del fenomeno qui trattato, si noterà che : l’art. 270-bis c.p., riferito alle associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale, è stato così disposto dal decreto-legge 374/2001 (convertito nella legge n.438/2001) a fronte del precedente attacco alle Torri Gemelle avvenuto lo stesso anno; che l’art. 270-sexies c.p., titolato «condotte con finalità di terrorismo», è stato introdotto in virtù del decreto–legge 144/2005 (convertito poi nella legge 155/2005) al fine di attualizzare la normativa i tema di terrorismo in seguito agli attentati di Londra di Luglio 2005; che, infine, è stata sempre una decretazione d’urgenza la via seguita dal legislatore nazionale per rispondere ai recenti attentati terroristici di Parigi (avvenuti nel 2015), avendo questi sentito come necessaria ed urgente l’esigenza di attuare nel nostro ordinamento la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite n° 2178 / 2014 sui terroristi combattenti stranieri.

Nel corso di tutta la storia della disciplina normativa in materia terroristica si rileva, in definitiva, un costante ed eccessivo ricorso al decreto-legge, strumento che, per le sue caratteristiche intrinseche, è certamente carente di democraticità.
Sorge dunque un’importante riflessione, perfettamente esposta nelle parole di Cristina Gazzetta: «dovrà chiedersi sino a che punto tali misure possano trovare giustificazione nel difficile bilanciamento tra democrazia (intesa nel senso di garanzia delle libertà fondamentali) e stato di emergenza (inteso qui nel senso di momento di pericolo eccezionale che dovrà essere affrontato in tempi rapidissimi, anche in deroga ai principi dello stato di diritto costituzionalmente garantiti)».

La tendenza verso una politica più bellicistica che giurisdizionale si fa strada in tutta Europa: lentamente si avvia un processo contrapposto alla politica criminale ordinaria (in virtù della quale gli Stati sono autorizzati a poteri eccezionali solo in casi di guerra ed urgenza e nel rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo), teso a “normalizzare l’emergenza” del fenomeno terroristico e l’Italia non è estranea a quest’influenza.
Il legislatore italiano, lasciando l’intero settore alla mercé di discipline europee, internazionali e alla decretazione d’urgenza, ad oggi introduce strumenti di diritto penale che non trovano più la loro ratio nel principio di colpevolezza (ex art. 27 Cost.), bensì si ricollegano alla potenziale pericolosità di un “sospetto terrorista”.

Il risultato è che non solo si creano problemi di integrazione e di interconnessione delle disposizioni nel complessivo ordinamento italiano, ma è anche chiaro che questo sistema di recepimento, di normative extra-ordinem, ha letteralmente annullato il grado di autonomia della politica criminale italiana, rielaborata all’insegna della sicurezza europea ed internazionale.
Ciò detto, procediamo nell’analisi del Decreto Legge 18 Febbraio 2015 n.7, rivolgendo in particolare l’attenzione alle nuove fattispecie di reato in materia di terrorismo internazionale introdotte: “la persona arruolata”, “auto-addestramento”,” organizzazione di trasferimenti a scopo terroristico”.