L'Unione dei comuni. Il caso della Lombardia

L'Unione dei comuni può esercitare in maniera unificata, per i comuni aderenti, tutti i servizi e le funzioni comunali che la legge non riservi espressamente ai singoli comuni.
I servizi di competenza statale, come ad esempio anagrafe e stato civile, sono delegati espressamente al comune e svolti dal sindaco in veste di ufficiale di governo, e quindi non possono essere delegati né ad altri soggetti, né all'Unione. In quest'ultimo caso, infatti, l'Unione si vedrebbe delegare l'esercizio di servizi da parte di chi, il sindaco, non ha il potere di farlo, in quanto non titolare. A questo proposito è importante la circolare n.23 del 2002 del Ministero dell'Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, che è intervenuta, nello specifico, per sottolineare la possibilità che il singolo comune assegni all'ufficio dell'Unione il semplice coordinamento dell'attività, della quale resta esclusivo titolare lo Stato.
Tuttavia sia la normativa statale che quella regionale dispongono che un comune possa far parte di una sola Unione, nulla vieta che il comune gestisca qualche funzione attraverso l'Unione e qualche altra attraverso forme di convenzionamento o, ad esempio per la funzione socio-assistenziale, attraverso l'adesione ad un Consorzio tra comuni.
Particolare importanza, nell'economia dell'Unione, assume la determinazione degli obblighi e dei reciproci rapporti finanziari, in quanto è assolutamente necessaria l'individuazione dei costi della gestione associata, sia al fine di valutarne l'economicità, sia allo scopo di provvedere alla ripartizione del peso economico della gestione tra gli enti partecipanti.
A differenza delle convenzioni o degli accordi di programma, forme di cooperazione prettamente monofunzionali, l'Unione si caratterizza per la sua plurifunzionalità, ossia per la gestione associata di una pluralità di funzioni.
Per funzione pubblica si intende un'attività amministrativa caratterizzata dalla presenza di poteri pubblicistici, cioè in grado di incidere unilateralmente nella sfera giuridica dei cittadini. Inoltre la funzione dei comuni, all'articolo 2 del D.P.R. 194/96, viene anche definita come "denominazione e numerazione delle unità elementari e degli aggregati di bilancio", perciò la funzione può essere considerata come una macro attività articolata in una pluralità di servizi.
La titolarità della funzione comporta per l'ente locale la piena responsabilità nei confronti dei propri cittadini nell'individuazione dei bisogni emergenti e nelle concrete modalità di risposta fornite, mentre la gestione del servizio richiede unicamente la predisposizione e la combinazione di condizioni organizzative e fattori produttivi per la realizzazione degli standard di servizio predefiniti.
ome previsto dalla legge, l'ente Unione di comuni può riscuotere sia gli introiti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad essa affidati (art. 32 del TUEL), così come ha potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte (art. 119 del TUEL).
Inoltre il d.lgs. 446/1997 afferma che l'accertamento dei tributi può essere effettuato dall'ente locale anche nelle forme associate. Se, pertanto, l'Unione può svolgere l'accertamento, sembra logico che la stessa, ente locale dotato di personalità giuridica, possa gestire anche la riscossione e occuparsi della potestà regolamentare (Iannello, 2011).
Attraverso l'Unione quindi, due o più comuni decidono di svolgere in forma associata due o più funzioni articolate in uno o più servizi e hanno la facoltà di delegare in toto il proprio potere impositivo all'Unione di comuni e, grazie anche ai trasferimenti statali e regionali, permettere una totale autonomia delle Unioni rispetto ai comuni associati. [...]