Zone Franche Urbane

Introduzione
Pertanto, fin dai tempi più remoti, città e Stati hanno elaborato 
politiche per dotare certi particolari luoghi – un quartiere, un porto, 
un’area produttiva – di quei vantaggi fiscali e normativi atti a creare 
una condizione di vantaggio commerciale e produttivo, dando luogo a 
vere e proprie aree a “fiscalità di vantaggio”, dette aree economiche 
speciali (Aes).
Queste Aes sono sempre state, e sono ancora oggi, innanzitutto 
costruzioni legislative atte a consentire che un luogo potesse assumere 
caratteri  affini  (anche  se  non  uguali)  all’extraterritorialità,  con 
condizioni e regole non altrimenti disponibili o permesse sul restante 
territorio di appartenenza.
Le aree economiche speciali, in genere Zone, Depositi, Punti o 
Porti Franchi, hanno infatti una lunga e documentata storia. Il Medio 
Oriente,  il  Mediterraneo  pre-romano  e  romano,  l’India,  la  Cina, 
l’Africa orientale hanno storicamente ospitato esperienze di Aes che – 
per scopi e struttura – possono ancora essere percepite come molto 
vicine a quelle moderne.
In particolare, per quanto concerne la nozione di Zona Franca, 
in  origine,  era  riferita  pressoché  unicamente  alla  Zona  Franca 
Doganale e con essa solitamente si intendeva un’area geograficamente 
II
Introduzione
o  amministrativamente  circoscritta  al  cui  interno  le  attività 
commerciali  e/o  industriali  beneficiavano  di  uno  speciale  regime 
fiscale. La finalità di tali misure era ed è, dunque, quella di agevolare 
gli scambi e i commerci  attraverso la sospensione dell’applicazione 
delle leggi doganali.
Attualmente,  con  la  globalizzazione,  le  Zone  Franche  sono 
diventate  canali  preferenziali  per  gli  investitori,  luoghi  dove  è 
possibile operare con maggiori sicurezze rispetto alla eterogeneità e 
all’indeterminatezza  di  situazioni  che  normalmente  si  trovano  in 
territori stranieri. Infatti, la nozione di Zona Franca non è più limitata 
esclusivamente  alla  previsione  di  franchigie  doganali,  ma  si  è 
arricchita  di  quella  di  Zona  Franca  d’Impresa  riconducibile 
all’attribuzione  di  vantaggi  fiscali  a  favore  di  una  limitata  area 
geografica  nella  quale  sono  attribuiti,  alle  imprese  ivi  localizzate, 
significativi  benefits di  natura  non  solo  tributaria,  ma  anche 
economica  e  finanziaria.  È evidente,  pertanto,  che  alla  contrazione 
dell’interesse  fiscale,  in  termini  di  gettito  tributario,  deve  fare  da 
contraltare una potenziale crescita sia economica che occupazionale 
per le aree sottosviluppate o arretrate.
III
Introduzione
Nel  tempo  l’idea  di  zone  a  “fiscalità  di  vantaggio”  si  è 
sviluppata  in  direzioni  differenti,  cui  sono  corrisposte  differenti 
denominazioni. Infatti, le Nazioni Unite, in uno Studio del 1991 (U.N. 
Center  on  Transnational  Corporations,  The  Challenge  of  Free 
Economic Zones, New York), ne individuano 23 tipi, anche se, poiché 
buona parte di queste tipologie riprende sempre un certo numero di 
caratteri  in  comune,  le  diverse  zone  si  presentano  come  quasi 
equivalenti.
Attualmente,  proprio sulla  base  di  tali  caratteri  comuni,  si  sono 
individuate due grandi categorie di Zone Franche:
1) Zone  Franche  classiche,  intese  come  aree  caratterizzate  da 
agevolazioni in virtù delle quali le merci, che vi sono immesse, 
godono di franchigia doganale;
2) Zone  Franche  di  seconda  generazione  (o  d’eccezione), 
caratterizzate  dalla  presenza  accanto  alle  agevolazioni  fiscali 
(imposte dirette, tributi locali) di altri vantaggi finanziari sociali 
e  amministrativi  per  le  imprese  o i  lavoratori  che  in  esse  vi 
operano.
Appartengono  alla  prima  categoria  la  Zona  Franca  (ZF),  il 
Deposito Franco (DF), le Foreign Trade Zone (FTZ), i Free Port (FP), 
IV
Introduzione
il  Porto  e  il  Punto  Franco  (PF).  Alla  seconda  categoria,  invece, 
appartengono le Export Processing Zone (EPZ), le Special Economic 
Zone (SEZ), le Industrial Zone (IZ).
Tra  le  varie  forme  di  “fiscalità  di  vantaggio”  la  Francia  ha 
individuato nelle Zone Franche Urbane (ZFU), uno strumento per lo 
sviluppo locale.
Si tratta di un istituto che ha poco o nulla a che vedere con il 
tradizionale concetto di Zona Franca (ZF). Infatti, mentre quest’ultima 
mira, in linea generale, ad incrementare lo sviluppo dei traffici e del 
commercio  internazionale  e  ad  attrarre  investimenti  esteri,  la  Zona 
Franca  Urbana  ha  diversa  natura  ed  è  orientata  a  finalità  più 
solidaristiche.
Le prime ZFU in Francia sono state introdotte con la Legge n. 
96-987, del 14 novembre 1996 (Pacte de Relance pour la Ville), che 
ne ha istituite 44, dette di  prima generazione, alle quali hanno fatto 
seguito ulteriori  41 ZFU istituite dalla Legge n. 710 dell’  1 agosto 
2003  (Loi  d’orientation  et  de  programmation  pour  la  ville  et  la  
rénovation urbane), dette di  seconda generazione,  ed infine, con la 
Legge n. 369 del 31 marzo 2006 (Loi pour l’égalité des chances) sono 
state istituite le ultime 15, dette di terza generazione.
V
Introduzione
Le  varie  disposizioni  normative  nazionali  volte  ad  istituire  le 
Zones  Franches  Urbaines,  in  quanto  suscettibili  di  falsare  la 
concorrenza,  sono state  autorizzate  dalla  Comunità  Europea  con le 
Decisioni  n.  159/96  (quelle  di  prima  generazione),  n.  211/2003 
(quella di seconda generazione), in ultimo la Decisione n. 70/A/2006 
(per quelle di terza generazione).
Le agevolazioni fiscali di cui godono le ZFU sono state giudicate 
compatibili  (in  quanto  non  costituiscono  Aiuti  di  Stato)  poiché 
soddisfano i principi enunciati dai Regolamenti CE n. 69/2001 e n. 
70/2001  del  12  gennaio  2001,  della  Commissione  Europea,  che 
disciplinano, in deroga, gli aiuti ed, in particolare, il regime del  “de 
minimis” e degli aiuti alle piccole e medie imprese.
Le  ZFU  in  Francia  sono  dei  quartieri  o  aree  urbane 
particolarmente  sensibili  e/o  svantaggiate  dal  punto  di  vista 
economico e/o sociale  con almeno 10.000 abitanti,  con le  seguenti 
caratteristiche:
- per la determinazione di queste zone occorre un certo numero di 
criteri quali: una elevata disoccupazione, una presenza significativa 
di  popolazione  con  meno  di  25  anni,  un  basso  tasso  di 
scolarizzazione, un potenziale fiscale basso;
VI
Introduzione
- per non creare un problema di concorrenza la legislazione francese 
ha  stabilito  che  i  beneficiari  siano  esclusivamente  aziende  a 
diffusione  locale,  secondo  la  stretta  definizione  comunitaria 
(Regolamento CE n. 70/2001);
- i  vantaggi  fiscali  consistono  nell’agevolazione  per  5  anni  degli 
oneri sociali, delle imposte sugli utili, della tassa professionale e 
delle imposte sui fabbricati.
Tali  aree  offrono  una  fiscalità  di  vantaggio  a  beneficio  di 
piccole  imprese  allo  scopo  di  imprimere  dinamicità  alla  zona  e 
contrastare la disoccupazione e la delinquenza.
Sulla  base  dell’esperienza  francese  anche  il  Legislatore  Italiano ha 
ritenuto opportuno sperimentare l’istituto delle Zone Franche Urbane.
L’art.  1,  comma 340 e  seguenti,  della  Legge Finanziaria  per 
l’anno 2007 ha previsto, infatti, la creazione di Zone Franche Urbane 
nelle regioni del Mezzogiorno d’Italia e del centro storico di Napoli, 
caratterizzate da fenomeni di particolare esclusione sociale, al fine di 
favorirne lo sviluppo economico e sociale.
Le  misure  previste  a  sostegno  delle  Zone  Franche  Urbane 
intendono dare una risposta alle sollecitazioni emerse al Tavolo del 
Mezzogiorno  predisposto  nell’anno  2006  e  coordinato  dalla 
VII
Introduzione
Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dello Sviluppo 
Economico,  al  quale hanno partecipato, oltre le parti  economiche e 
sociali, tutte le regioni del Mezzogiorno.
Il dispositivo, però, non è mai stato attuato in virtù di alcuni 
rilievi  mossi  dalla  Commissione  Europea  nel  corso  degli  incontri 
preliminari  informali  intervenuti  tra  la  stessa  e  i  rappresentanti  e  i 
tecnici del Governo Italiano.
Pertanto, proprio ai fini dell’approvazione comunitaria, con la 
Legge  Finanziaria  per  l’anno  2008,  all’art.  2,  dal  comma  561  al 
comma 563, si è provveduto a riscrivere la normativa prevista nella 
precedente Finanziaria. In questo modo è stato eliminato il riferimento 
geografico al Mezzogiorno e le Zone Franche Urbane sono divenute 
strumentali al contrasto dei fenomeni di esclusione sociale per le aree 
di tutto il territorio italiano. In particolare, secondo i parametri fissati 
dalla  Delibera  CIPE n.  5  del  30  gennaio  2008,  le  ZFU sono  aree 
individuate tra le aree urbane e i quartieri caratterizzati da particolari 
svantaggi  sotto  il  profilo  economico  e  sociale,  misurati  attraverso 
l’indice  di  disagio  socio-economico,  calcolato  con  dati  del 
Censimento 2001, e ottenuto dalla combinazione di quattro indicatori 
di esclusione socio-economica calcolati per le zone interessate: tasso 
VIII
Introduzione
di  disoccupazione,  tasso  di  occupazione,  tasso  di  concentrazione 
giovanile, tasso di scolarizzazione.
Così come in Francia, anche in Italia, lo strumento per attuare lo 
sviluppo economico -  sociale  delle  aree degradate  è sempre  quello 
della  “fiscalità  di  vantaggio”  per  le  piccole  realtà  imprenditoriali 
(micro,  piccole  e  medio  imprese,  secondo  la  definizione  della 
Comunità  Europea)  che  intendono  insediarvisi.  Si  tratta  di 
agevolazioni fiscali e previdenziali a beneficio delle nuove attività che 
si avviano nelle ZFU tra l’1 gennaio 2008 e il 31 dicembre 2012, cioè:
1) esenzione  totale  dall’imposta  sui  redditi  della  società  per  i 
primi cinque anni d’imposta;
2) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive;
3) esenzione dall’imposta comunale sugli immobili;
4) esonero  dal  versamento  dei  contributi  previdenziali  sulle 
retribuzioni da lavoro dipendente.
Anche in questo caso le agevolazioni hanno una durata limitata 
nel  tempo.  Infatti,  le  esenzioni  proseguono  in  misura  via  via 
decrescente  negli  anni  successivi.  Per  le  imprese  già  localizzate 
nell’area all’1  gennaio 2008,  le  agevolazioni  sono riconosciute  nei 
limiti del “de minimis”.
IX
Introduzione
Tuttavia, nonostante siano state identificate per la prima volta nel 
documento  congiunto  sul  Mezzogiorno  del  2006  (firmato  dai 
Presidenti  delle  Regioni  meridionali,  dal  Presidente  della 
Confindustria  e  dai  Segretari  Generali  di  Cgil,  Cisl  e  Uil)  e 
successivamente disciplinate con la Finanziaria del 2007 (da ultimo 
modificata  dalla  Finanziaria  del  2008),  ad  oggi,  le  Zone  Franche 
Urbane  non  sono  ancora  operative.  Infatti,  dopo  esser  state 
individuate,  a  seguito  di  apposita  istruttoria  condotta  dal  Gruppo 
Tecnico (GT) per le ZFU del Ministero dello Sviluppo Economico – 
Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e coesione (MISE-DPS), 22 
ZFU in 11 Regioni, l’iter di approvazione è attualmente sospeso in 
attesa  sia  della  Delibera  CIPE  recante  l’individuazione,  la 
perimetrazione delle ZFU e l’allocazione delle risorse, sia dei Decreti 
attuativi  da  parte  dei  Ministeri  dell’Economia  e  del  Lavoro. 
Dopodiché si  dovrà provvedere alla  notifica  formale  alla DG della 
Concorrenza  della  Commissione  Europea,  al  fine  di  ottenere 
l’autorizzazione,  ex art. 88 par. 3, del Trattato CE, che ne consentirà 
l’effettiva entrata in vigore.
In attesa della definizione dell’iter di approvazione delle Zone 
Franche Urbane in Italia il presente lavoro si prefigge di fornire, per 
X
Introduzione
quanto  possibile,  una  disamina  esaustiva  del  dispositivo,  facendo 
riferimento anche al caso Taranto. 
XI
Capitolo primo
LE ZONE FRANCHE NELL’ORDINAMENTO 
INTERNAZIONALE
Sommario:  1. Le Zone Franche: definizione e normativa.  2. Origini, storia e sviluppo. 
2.1. Dal Secondo Dopoguerra ad oggi.  2.2. Le Zone Franche nel contesto italiano.  3. 
Costituzione e riconoscimento di una Zona Franca. 4. Vantaggi di natura commerciale. 5. 
Vantaggi di natura fiscale.
1.1 LE ZONE FRANCHE: DEFINIZIONE E NORMATIVA
Le  Zone  Franche  sono  aree  o  zone  che  presentano  una 
regolamentazione  dell’attività  economica  che si  discosta  in  parte  o 
totalmente da quella del Paese in cui tali entità sono collocate.
Si tratta, in particolare, di aree costruite all’interno dei territori 
nazionali di un Paese per raggiungere diversi obiettivi, quali quello di 
aumentare il commercio internazionale, diminuire la disoccupazione e 
velocizzare lo sviluppo economico. 
Le Zone Franche nell’ordinamento internazionale
Generalmente,  malgrado  siano  situate  all’interno  dei  territori 
nazionali,  vengono definite come zone escluse dalla linea doganale 
per quanto riguarda la legislazione fiscale e doganale.
Per  Zona  Franca,  infatti,  s’intende  in  generale:  «uno  spazio 
escluso dal territorio doganale d’uno Stato o anche, eccezionalmente,  
di due stati contermini, ed ai cui limiti esterni non vengono riscosse le 
imposte  di  dogana,  cioè  i  cosiddetti  «dazi»  d’importazione  o  di  
esportazione,  al  fine  di  favorire  per  lo  più  il  commercio 
internazionale e talvolta lo sviluppo industriale o agricolo degli spazi  
stessi e indirettamente di quelli circostanti»1. 
La  tendenza  attuale,  comunque,  è  di  limitare  l’uso 
dell’espressione  a  quei  casi,  oggi  di  gran  lunga  prevalenti,  che  si 
possono riscontrare specialmente lungo le rive del mare e talvolta di 
fiumi (zone portuali  marittime e fluviali  o punti  franchi) oppure ai 
confini dello Stato e solo raramente nelle parti più interne di questo.
Non la si applica, invece, ai casi, quasi ovunque scomparsi o in via di 
sparizione ma frequenti in passato, di interi porti qualificati franchi o 
addirittura di intere città marittime comprensive degli stessi.
1
 UDINA M.  -  CONETTI G., Zone  Franche in  Enciclopedia  Giuridica 
Treccani, Vol. XXXII, Roma, 1998.
13
Le Zone Franche nell’ordinamento internazionale
Per dare una definizione di Zona Franca quanto più esaustiva 
possibile occorre capire come la Zona Franca sia cambiata nel tempo 
in rapporto alle trasformazioni del sistema commerciale e produttivo, 
come si è sviluppata, assumendo nuove funzioni e, infine, come abbia 
differenziato incentivi e garanzie.
Nel “Testo Unico delle Leggi Doganali Italiane” approvato con 
il D.P.R. del 23 gennaio 1973, n. 43, per Zona Franca (ZF) s’intende 
una parte del territorio doganale, non delimitata da recinzioni, dove è 
ammesso  il  consumo di  determinati  prodotti  in  esenzione  o con la 
riduzione di imposta, entro limiti quantitativi stabiliti2.
Nello  stesso  documento  vengono  contrapposti  alle  Zone 
Franche i Depositi Franchi e i Punti Franchi, rispettivamente indicati 
come: i primi, edifici in prossimità della linea Doganale marittima, in 
cui le merci sostano in sospensione di tributi e senza prestazione di 
garanzia. Le merci introdotte possono essere sottoposte soltanto alle 
manipolazioni usuali (vagliatura, disinfestazione, condizionamento ed 
etichettatura,  ecc.)  che  non  ne  alterino  la  natura3.  I  secondi, 
infrastrutture in cui le merci sostano senza prestazione di garanzia e, 
2
 Le così dette Zone Franche per contingenti, previste per la Regione Aosta 
e la Provincia di Gorizia, le zone di Livigno, Campione d’Italia, Lago di Lugano, 
Ponte Tresa, Porto Ceresio; http://www.sdc.web.it.
3
 Ibidem.
14
Le Zone Franche nell’ordinamento internazionale
oltre alle manipolazioni usuali, possono subire processi di lavorazione 
industriale4.
Nella  “Convenzione  Internazionale  per  la  Semplificazione  e 
l’Armonizzazione  dei  Sistemi  Doganali”,  conclusasi  a  Kyoto  il  18 
maggio 1973 e approvata dall’Assemblea Federale il 7 marzo 19765, 
la definizione di zone franche è formulata secondo un’accezione più 
ampia, precisamente: «[…] una parte del territorio di uno Stato in cui  
le  merci  introdotte  sono  considerate  “come  fossero  fuori  del  
territorio  doganale”  per  quanto  attiene  ai  diritti  ed  alle  tasse 
d’importazione  e  non  sono  sottoposte  agli  usuali  controlli  delle 
autorità doganali»6.
Nello  stesso  1973,  anno della  Convenzione  Internazionale  di 
Kyoto,  la  definizione  di  Zona  Franca  data  dall’Ordinamento 
dell’Unione  Europea (UE),  secondo  l’art.  1  (ora  abrogato)  della 
4
 Ibidem.
5
 L’ordinamento generale di tale Convenzione (art. 11, par. 1) prevedeva, 
che qualunque membro del Consiglio (creato dalla Convenzione istitutiva di un 
Consiglio di Cooperazione Doganale conclusa a Bruxelles il 15 dicembre 1950) e 
qualsiasi  Stato  membro  dell’Organizzazione  delle  Nazioni  Unite  o  delle  sue 
istituzioni specializzate potesse diventare partecipante della Convenzione:
a) firmandola senza riserva di ratifica;
b) depositando uno strumento di ratifica (dopo averlo firmato con 
riserva di ratifica);
c) aderendovi.
Tuttavia, qualsiasi Stato non membro delle Nazioni Unite o delle sue istituzioni 
specializzate  poteva  aderirvi  se  avesse  ricevuto  anticipatamente  invito  a  tale 
scopo dal Consiglio. La Convenzione era aperta fino al 30 giugno 1974 alla firma 
e dopo questa data, era aperta all’adesione.  
6
 FINARDI S.  –  MORONI E.,  Stati  d’Eccezione:  Zone  e  Porti  Franchi  
nell’economia-mondo, Milano, 2001, pag. 60.
15