INTRODUZIONE
I tratti distintivi delle elezioni del Parlamento europeo rispetto a
quelli dei parlamenti nazionali sono notevolmente accentuati e ci
dicono molto sulle peculiarità del sistema politico dell’Unione
europea, oltre che sul grado di avanzamento del sentimento
europeista dei cittadini.
Il presente lavoro, attraverso il riferimento alle ultime elezioni
europee, ha lo scopo principale di mettere in rilievo il modo in cui i
requisiti politici e istituzionali del PE e il suo ruolo all’interno del
sistema politico europeo si riflettono nelle caratteristiche assunte
dalle elezioni europee. Queste diventano pertanto specchio del
grado di avanzamento dell’integrazione politica europea, essendo
l’unica occasione di un coinvolgimento diretto e generale dei
cittadini europei e il momento in cui i partiti europei intensificano i
loro rapporti con la base elettorale.
Oggetto di analisi saranno le elezioni del 2004 che hanno avuto tutti
i requisiti per essere considerate un grande appuntamento elettorale:
sono state le prime elezioni dell’Europa a 25; si è trattato inoltre del
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primo confronto politico democratico dopo l’approvazione da parte
del Consiglio Europeo della Costituzione europea; infine, sono state
le prime elezioni dopo l’adozione, in 12 paesi, della moneta unica,
con tutte le conseguenze che questa ultima ha portato.
Per far risaltare maggiormente le peculiarità delle elezioni europee
si è scelto di operare un confronto tra queste ed un altro tipo di
appuntamento elettorale: termine di riferimento obbligato saranno le
elezioni politiche, in particolare quelle per l’elezione del Parlamento
italiano del 2001. Si tratta di un confronto obbligato per una serie di
ragioni diverse: in primo luogo perché non esistono ancora
assemblee parlamentari paragonabili al Parlamento europeo oltre ai
parlamenti nazionali (non esistono altre assemblee organizzate per
affiliazione partitica); in secondo luogo per mettere in evidenza la
relazione che sussiste tra il rilievo assunto dalle due elezioni e i
poteri dei due parlamenti all’interno dei rispettivi sistemi politici; in
terzo luogo perché si cercherà di verificare se il voto europeo abbia
assunto finalmente una sua identità specifica, oppure se sia ancora
profondamente influenzato dalle vicende politiche interne ai singoli
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Stati, tanto da far parlare ancora di elezioni di second’ordine
1
.
Inoltre si è scelto il confronto con le elezioni politiche precedenti
con lo scopo di evidenziare l’aspetto delle elezioni europee come
“mid-term elections”, ovvero come mezzo a disposizione degli
elettori per esprimere un giudizio sulla conduzione del governo da
parte della coalizione -o partito- di maggioranza, e talvolta, per
esprimere un voto sanzione nei confronti di questa. L’utilizzo delle
elezioni europee quale strumento per comunicare con i propri
rappresentanti politici nazionali fa perdere al voto europeo la sua
dimensione specifica. Ci si soffermerà inoltre su come i partiti
nazionali stanno portando avanti il processo di integrazione partitica
europea.
Un confronto con le elezioni politiche risulta pertanto proficuo per
mettere in luce le differenze di comportamento sia degli elettori che
dei partiti, e quindi le differenze di significato che questi
attribuiscono alle due diverse elezioni.
Prima di analizzare i risultati delle due elezioni, è stata dedicata
un’attenzione particolare ai sistemi elettorali in quanto variabili
1
Le elezioni europee vennero definite in tal modo da K.Reif ben ventidue anni fa! K.Reif (1985), pp.
1-36.
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determinanti, ma non esclusive, della configurazione assunta sia
dalle elezioni che dal sistema partitico. Si vedrà in particolare come
le leggi elettorali in vigore in Italia per le due elezioni orientano in
direzioni diverse sia il comportamento degli elettori sia quello dei
partiti.
Infine, si tenterà di individuare le strade da seguire per rafforzare il
sistema partitico europeo e conferire al voto europeo una valenza
politica specifica e sinceramente europea.
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Capitolo primo
POTERI E RUOLO DEL PARLAMENTO EUROPEO
NELL’ARENA ISTITUZIONALE E POLITICA
1.1 Parlamento Europeo e parlamenti nazionali
Nei sistemi di democrazia rappresentativa le elezioni costituiscono
la conditio sine qua non si esplica il principio democratico-liberale
per il quale i “governi traggono i loro giusti poteri dal consenso dei
governati
2
”. Questo principio si è tradotto nella gran parte dei Paesi
europei nell’adozione di forme di governo parlamentari nelle quali è
il parlamento l’unica istituzione a godere di una legittimazione
diretta, trasmessa e fatta valere attraverso i vari istituti e meccanismi
(formazione del governo sulla base degli esiti elettorali, fiducia
espressa o implicita nel momento del suo insediamento, mozione di
censura, questione di fiducia e, come corrispettivo, l’ istituto dello
2
Espressione tratta dal preambolo della Dichiarazione di Indipendenza Americana del 1776.
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scioglimento anticipato) che garantiscono l’esistenza di un rapporto
di fiducia tra il parlamento e l’esecutivo. Attraverso l’esercizio del
loro diritto di voto alle elezioni parlamentari, i cittadini sono messi
nella condizione, più o meno agevole a seconda del sistema politico
considerato, di scegliere non solo i membri del parlamento, ma
anche di determinare la composizione dell’esecutivo, secondo
l’indirizzo politico prevalente risultante dagli esiti elettorali. Nei
Paesi che adottano una forma di governo presidenziale anche
l’ Esecutivo è legittimato da elezioni dirette. Attraverso lo strumento
delle elezioni, i cittadini di una comunità politica sono messi
pertanto in condizione di determinare e controllare l’operato di
coloro che detengono i poteri di governo. Tutti i sistemi democratici
basano quindi le loro fondamenta sulla tesi che le decisioni politiche
fondamentali appartengono ad una istituzione, il parlamento, che è
rappresentativa della comunità politica.
Anche nei casi in cui la formulazione delle politiche è una
prerogativa quasi esclusiva dell’esecutivo, la legittimità del regime è
garantita dal controllo esercitato sull’esecutivo dall’assemblea
rappresentativa, secondo il principio per cui la sovranità spetta al
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popolo. Le elezioni sono quindi il prerequisito fondamentale che
assicura ai cittadini la responsabilità del governo e la possibilità di
dare indicazioni sulle politiche pubbliche da attuare.
Il sistema politico dell’UE è dotato di un’istituzione eletta a
suffragio universale diretto: il Parlamento Europeo. Questo
rappresenta i popoli degli Stati riuniti nella Comunità, così recita
l’articolo 189 (ex articolo 137) del Trattato che istituisce la
Comunità Europea, e con il Trattato di Maastricht, possiamo dire, i
cittadini dell’ Unione Europea. Tuttavia è noto che il suo ruolo
all’interno del sistema politico dell’Unione Europea non è
paragonabile al ruolo sia simbolico che sostanziale che hanno i
parlamenti nazionali nei sistemi politici interni. Ciò è una diretta
conseguenza delle peculiari caratteristiche del sistema politico
comunitario. I poteri del Parlamento Europeo, nonostante le
importanti riforme istituzionali, rimangono inferiori alle aspettative,
e resteranno tali fintantoché rispetto alla componente
sovranazionale, di cui il Parlamento Europeo è l’espressione
massima, quella intergovernativa avrà un maggiore peso.
Nelle democrazie rappresentative il parlamento è l’istituzione che
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detiene il potere legislativo e controlla il governo; la maggioranza
parlamentare designa e supporta il governo e, insieme, essi
determinano la decisioni fondamentali del sistema politico. Pertanto
l’esistenza di uno stretto rapporto tra maggioranza parlamentare e
governo è essenziale affinché i cittadini siano messi in condizione
di attribuire la responsabilità ai rappresentanti eletti e ai partiti che
sostengono il governo. Nel disegno costituzionale comunitario
questa condizione è assente. Il Consiglio (composto dai membri dei
governi degli Stati membri) , istituzione di direzione politica e la
Commissione (i cui membri sono scelti secondo una procedura che
coinvolge i governi degli Stati e il Parlamento) , istituzione di
iniziativa legislativa oltre che di esecuzione legislativa, non sono
responsabili nei confronti dell’istituzione rappresentativa. È questo
l’aspetto più enfatizzato del deficit democratico (secondo la
fortunata formula di David Marquand) : la sottrazione ai parlamenti
nazionali del controllo diretto sulle politiche e il suo trasferimento
al livello dell’Unione non hanno trovato come corrispettivo
l’attribuzione di un analogo potere di controllo al Parlamento
Europeo, il quale non può imputare la responsabilità politica e
12
revocare il mandato all’esecutivo
3
. Inoltre al Parlamento Europeo
viene a mancare un’importante funzione che appartiene
tradizionalmente ai parlamenti, ovvero l’iniziativa legislativa, che
nel sistema europeo appartiene unicamente alla Commissione, alla
quale dunque compete il potere formale di avviare il processo
decisionale. La funzione di direzione politica è esercitata dal
Consiglio, soprattutto nella sua veste di Consiglio Europeo, che non
esprime una maggioranza frutto di una competizione partitica estesa
all’ Unione nel suo complesso.
L’evidenziare il differente ruolo e peso all’interno di un sistema
politico acquisito dai parlamenti nazionali da un lato, e dal
Parlamento Europeo dall’altro, operanti in contesti strutturalmente
diversi, trova la sua ragion d’essere nella volontà di comprendere
perché, e poi come, tali caratteristiche si riflettono in quelle assunte
dalle elezioni. Tuttavia, sebbene la legittimazione che il Parlamento
Europeo riceve attraverso le elezioni dirette non sia trasferita
all’esecutivo, e dunque i cittadini quando vengono chiamati alle
urne votano unicamente per gli euro-parlamentari e non possono
indicare chi vogliono vedere al governo, si vedrà come dall’inizio
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3
A.M. Sbragia (2004), pp 43-68.
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