Autore: Ralph Rosolen
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(attraverso l’abbattimento dei dazi ed il controllo delle politiche
commerciali) cominciata dal GATT e segna il passaggio da una fase
puramente normativa degli scambi internazionali, che si esauriva nella
stipulazione di accordi e nell’adempimento da parte degli Stati degli
obblighi da essi derivanti, ad una fase maggiormente strutturale fatta di
meccanismi istituzionali sopranazionali per la produzione di norme e
gestione di politiche commerciali a livello internazionale.
In questo contesto, se da un lato gli Stati membri di organizzazioni
internazionali di questo tipo ed in particolare dell’Organizzazione
Mondiale del Commercio possono godere dei vantaggi derivanti dalla
liberalizzazione degli scambi internazionali, dall’altro vedono
pesantemente limitata la loro autonomia decisionale e si trovano spesso a
dover adempiere a norme, imposte dall’alto, che in virtù di un beneficio
collettivo per i Membri dell’organizzazione possono danneggiare i loro
singoli interessi. Può quindi accadere che, attraverso espedienti più o
meno leciti, alcuni Stati membri, cerchino di tutelare comunque i loro
particolari interessi a livello internazionale andando contro, o più
sottilmente aggirando, i principi e le norme scaturenti
dall’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Il presente lavoro si pone l’obbiettivo di documentare, attraverso
l’analisi del caso Federtessile, uno di questi tentativi di “autotutela”
messo in atto dagli Stati Uniti e scaturito in una disputa commerciale
contro l’Unione Europea che ne era stata pesantemente danneggiata. La
questione si focalizza sulle nuove norme di origine poste in essere dagli
Stati Uniti, per tutelarsi contro la (2)liberalizzazione graduale del settore
tessile imposta dall’Accordo sul tessile e l’abbigliamento, le quali,
attraverso un meccanismo (3)perverso, toglievano ai prodotti tessili
europei il loro status comunitario considerandoli originari di Paesi in via
Autore: Ralph Rosolen
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di sviluppo generalmente sottoposti a dazi e restrizioni nel momento in
cui i loro prodotti venivano importati negli Stati Uniti. I produttori
europei si trovarono quindi a dover affrontare grandi difficoltà per
esportare negli Stati Uniti perché i loro prodotti non erano più
considerati europei e per questo non beneficiavano più dei canali
privilegiati e liberi da restrizioni commerciali costituitisi sino a quel
momento attraverso l’opera di liberalizzazione dell’OMC. Attraverso il
Trade Barrier Regulation, uno strumento della Comunità Europea che
offre alle aziende individuali la possibilità di attivare procedure di
consultazione e di risoluzione delle controversie internazionali, le
imprese europee, ed in particolare italiane, danneggiate dalle norme di
origine americane misero in moto il meccanismo della diplomazia prima
e le procedure di risoluzione delle controversie poi, riuscendo infine ad
aver ripristinate le vecchie norme di origine americane.
I dettagli della disputa saranno affrontati nel quarto capitolo, mentre nei
tre precedenti(4) capitoli, che fanno da corollario, si cercherà di
delineare il quadro all’interno del quale si svolge il caso Federtessile
dedicando il primo capitolo alla (5)presentazione delle principali
caratteristiche dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. Il secondo
capitolo chiarisce l’importanza delle norme di origine nel contesto
internazionale spiegando quali possono essere gli usi che di queste
possono essere fatti per perseguire politiche di natura commerciale. Il
terzo capitolo vuole essere una breve descrizione del funzionamento del
Trade Barrier Regulation al (6)fine di rendere più chiara al lettore la
modalità con cui la Federtessile ha sollevato la disputa.
Parte della documentazione è stata raccolta durante lo stage alla Camera
di Commercio italo-americana di Los Angeles consultando siti internet,
articoli e libri di testo.
Autore: Ralph Rosolen
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CAPITOLO 1
L’ORGANIZZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO
1.1. Le origini
Nata il 1° gennaio 1995 a seguito degli accordi dell’Uruguay Round
sottoscritti a Marrakesh il 15 aprile 1994 da 128 Stati dopo più di sette
anni di trattative, l’Organizzazione Mondiale del Commercio 1 è il perno
dell’ordinamento giuridico internazionale per la disciplina degli scambi
sia di merci che di servizi e continua ad attrarre nella sua sfera nuovi
settori e materie precedentemente non disciplinati a livello
internazionale. Il WTO è lo specchio della tendenza neo liberista degli
ultimi cinquant’anni e la sua creazione è considerata la più importante
riforma del commercio internazionale dopo la seconda guerra mondiale.
L’OMC raccoglie l’eredità di circa quarant’anni di funzionamento
dell’Accordo generale sulle tariffe doganali ed il commercio 2 del 1947 il
quale, pur senza contare su di una struttura istituzionale nel senso stretto
del termine, ha dato origine ad un processo di liberalizzazione
progressiva degli scambi commerciali internazionali. Il GATT sorge
dalle ceneri della Carta dell’Avana3, un progetto molto ambizioso e di
1
OMC o WTO: World Trade Organization
2
GATT: General Agreement on Tariffs and Trade.
3
La Carta dell’Avana, il cui nome deriva dal luogo in cui si tenne la Conferenza delle Nazioni Unite
sul commercio e l’occupazione dal novembre del 1947 al marzo del 1948 era un trattato complesso
che comprendeva, oltre alla liberalizzazione degli scambi, principi in materia di occupazione e di
sviluppo economico. Tale documento era composto da 106 articoli e numerosi allegati ed era divisa in
Autore: Ralph Rosolen
9
ampio respiro che si preponeva di dar vita, nell’ambito del sistema delle
Nazioni Unite, all’Organizzazione Internazionale del Commercio 4,
un’istituzione da affiancare a quelle scaturite dagli accordi di Bretton
Woods5. La realizzazione dell’ITO non avvenne a causa della mancanza
di ratifiche dovuta soprattutto alla diffidenza con la quale fu vista
l’estensione di poteri e competenze in ambito di cooperazione
commerciale ad un’istituzione come le Nazioni Unite considerata
inefficiente e condizionata politicamente.
Tuttavia il progetto non naufragò completamente. Infatti, 23 Stati
nell’estate del 1947 avevano già ratificato la quarta parte della Carta
dell’Avana, intitolata “politica commerciale”, predisponendo un
Protocollo di applicazione provvisoria che prevedeva l’utilizzo di una
riserva di applicazione limitativa denominata grandfather caluse6 e di un
sistema di adesione basato sul sistema degli executive agreements7
nove capitoli dei quali il quarto, intitolato “politica commerciale”, trattava importanti argomenti
riguardanti esclusivamente lo scambio internazionale di merci. Al fine di rendere più snello il
processo di approvazione della Carta dell’Avana, i firmatari decisero di far entrare subito in vigore la
parte quarta nel dicembre del 1947 attraverso un Protocollo di applicazione provvisoria che
comprendeva un meccanismo chiamato grandfather clause del quale si dirà in seguito. Attraverso il
Protocollo di applicazione provvisoria gli Stati firmatari ebbero la possibilità di snellire le operazioni
di ratifica in quanto esso prevedeva un sistema di adesione basato sull’adozione, da parte dei governi
interessati, della più veloce procedura dell’executive agreement anziché richiedere la classica e più
laboriosa ratifica del trattato internazionale operata dal parlamento. Nell’estate del 1948 la Carta
dell’Avana, con il progetto di costituzione dell’ITO, naufragò a causa delle eccessive deroghe che essa
consentiva e che avrebbero finito con l’indebolire la sua efficacia. Tuttavia, la parte quarta, dello
stesso trattato, che era stata approvata precedentemente attraverso il Protocollo di applicazione
provvisoria, rimase in vigore tra gli Stati firmatari e costituì la prima versione dell’Accordo generale
sulle tariffe doganali ed il commercio (GATT 1947).
4
OIC o ITO: International Trade Organization.
5
L’accordo di Bretton Woods del 27 dicembre 1945, che vede tra i suoi fautori principali la Gran
Bretagna e gli Stati Uniti, istituì, nell’ambito della tendenza neo liberista internazionale, il Fondo
Monetario Internazionale e la Banca Mondiale.
6
La grandfather clause, della quale si parlerà nel paragrafo 1.3.1. era stata inserita nel Protocollo di
applicazione provvisoria per fare in modo che l’adesione al GATT 1947, che si voleva far avvenire in
maniera veloce e snella, non andasse a sconvolgere gli equilibri legislativi interni. Essa infatti
prevedeva che nel caso di legislazione statale interna precedente e contrastante con il GATT questa
prevalesse su di esso fintantoché non fosse stata modificata, nel qual caso avrebbe dovuto conformarsi
alle previsioni dettate dal GATT.
7
L’executive agreement è un sistema di ratifica dei trattati nazionali che non necessita della ratifica
del Parlamento perché la norma internazionale non viene riformulata all’interno dell’ordinamento
statale che recepisce la normativa. Nell’executive agreement si fa semplicemente rinvio alle norme
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10
Quando le trattative per la costituzione dell’ITO fallirono questi 23 Stati
rielaborarono e completarono la quarta parte della Carta dell’Avana (che
avevano già ratificato), dando vita all’Accordo generale sulle tariffe
doganali ed il commercio che entrò in vigore il primo gennaio 1948 e
vide in seguito numerose adesioni da parte di altri Stati. L’Accordo
generale riguardava esclusivamente lo scambio di merci e si inquadrava
nell’ottica neo liberista fondandosi su alcuni principi cardine quali la
libertà degli scambi, la non discriminazione e la reciprocità. La
realizzazione di tali obiettivi era affidata ad un complesso di obblighi per
i firmatari organizzati in un testo diviso in tre parti. La prima,
riguardante la progressiva diminuzione delle tariffe doganali, si fondava
sul funzionamento della clausola della nazione più favorita8 tra gli Stati
contraenti in materia di dazi doganali e di altri ostacoli agli scambi. La
seconda parte stabiliva l’obbligo del trattamento nazionale per le merci
importate, la libertà di transito, la disciplina anti-dumping9,
l’imposizione di criteri uniformi per la valutazione delle merci in
dogana, l’eliminazione generale delle restrizioni quantitative, la
disciplina delle sovvenzioni statali alla produzione ed esportazione ed
altri obblighi per facilitare la libera circolazione delle merci. Il GATT
del 1947 presentava comunque la possibilità di introdurre deroghe ed
eccezioni che tenessero conto di situazioni e settori particolari quali:
circostanze eccezionali, crisi di produzione, protezione dell’agricoltura e
internazionali sancendone l’applicazione all’interno dell’ordinamento statale senza predisporre una
legge che le riporta in toto ma limitandosi ad ordinarne l’osservanza. E’ chiaro che per poter adottare
un execuive agreement le norme internazionali devono avere carattere self-executing e cioè avere la
caratteristica di poter essere applicate nell’ordinamento statale senza la necessità di ulteriori
adattamenti dello stesso per quanto riguarda organi e procedure.
8
Della clausola della nazione più favorita si parlerà estesamente nel paragrafo 1.3.2.
9
Il dumping è una pratica commerciale generalmente considerata scorretta; esso consiste nella vendita
sottocosto da parte delle aziende di uno stato di un prodotto in uno stato estero al fine di rubare quote
di mercato alle aziende operanti nello stato importatore.
Autore: Ralph Rosolen
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della bilancia dei pagamenti nonché dell’economia dei Paesi in via di
sviluppo rendendo il sistema derivante più flessibile, ma forse meno
efficace. Nella terza parte erano contenute eccezioni relative al traffico di
frontiera, alle unioni doganali e zone di libero scambio ed al recesso.
Nel 1955 fu introdotto l’art. XXVIII-bis il quale attribuiva alle Parti
Contraenti dell’Accordo generale il compito di organizzare negoziati
multilaterali, i cosiddetti Rounds, per ridurre il livello generale dei dazi
doganali e delle altre imposizioni percepite alle importazioni e alle
esportazioni. Di 9 Rounds susseguitisi da allora, i primi sei hanno avuto
quasi esclusivamente ad oggetto la riduzione dei dazi doganali. A partire
però dal Kennedy a dal Tokyo Round l’attenzione delle Parti Contraenti
ha iniziato a spostarsi verso gli ostacoli di natura non tariffaria e si è
assistito ad una progressiva istituzionalizzazione dell’Accordo generale
sfociata nella creazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio a
seguito dei negoziati dell’Uruguay Round.
L’OMC modifica sostanzialmente il precedente sistema normativo
facente capo al GATT del 1947. Infatti, anche se l’Accordo generale
aveva raggiunto, nel corso degli anni, aspetti istituzionali sempre più
marcati con la progressiva creazione di organi e l’emanazione di atti
normativi, esso non poteva considerarsi un’organizzazione alla stregua
delle Nazioni Unite (NOTA CONFORTI). L’OMC è invece
un’organizzazione internazionale a tutti gli effetti; nel suo sistema sono
infatti previsti organi sia decisionali, di cui fanno parte tutti gli Stati
membri, che amministrativi, formati da funzionari autonomi ed
indipendenti dagli Stati. Inoltre all’OMC è attribuita la personalità
giuridica negli ordinamenti dei Membri ai fini del riconoscimento di
privilegi e di immunità all’Organizzazione ed ai suoi funzionari; in
questo modo l’OMC diventa un soggetto di diritto internazionale capace
Autore: Ralph Rosolen
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altresì di concludere accordi di cooperazione con altre organizzazioni
intergovernative e non governative.
L’OMC si pone obiettivi ambiziosi come la cooperazione economica e
commerciale, l’uso delle risorse mondiali, l’ambiente e lo sviluppo
sostenibile. La sua funzione principale è di permettere l’attuazione degli
accordi che compongono il suo sistema ponendo a disposizione dei suoi
Membri delle risorse strumentali atte a facilitare ed a disciplinare lo
svolgimento di negoziati commerciali internazionali.
Autore: Ralph Rosolen
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1.2. L’istituzione
1.2.1. La struttura giuridica
L’Organizzazione mondiale del commercio si fonda sull’Accordo
istitutivo e su di una serie di strumenti giuridici denominati Accordi
commerciali multilaterali che sono contenuti nei primi tre Allegati
all’Accordo istitutivo e ne fanno parte integrante formando un complesso
normativo molto ampio e vincolante per tutti i membri.
Il primo Allegato all’Accordo istitutivo comprende: L’Accordo generale
sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) 1994; il Protocollo con le
concessioni tariffarie decise durante l’Uruguay Round; dodici accordi
separati, denominati “codici”, atti a disciplinare materie di varia natura
tra cui agricoltura, regole di origine, prodotti tessili, ostacoli tecnici al
commercio, dazi anti-dumping, valutazione delle merci in dogana.
Sempre dello stesso Allegato fanno parte l’Accordo generale sugli
scambi di servizi (GATS) e l’Accordo sui diritti di proprietà intellettuale
attinenti al commercio (TRIPS). Questi ultimi due accordi sono
emblematici del processo che vede ampliarsi le competenze del sistema
in seno all’OMC che non si limita più alla sola disciplina dello scambio
di merci ma si pone obiettivi ben più ampi e ambiziosi attirando nella
propria giurisdizione materie di grande rilevanza come i servizi e la
proprietà intellettuale. Nel secondo e nel terzo Allegato sono contenuti
rispettivamente l’Intesa sulla soluzione delle controversie 10 ed il
Meccanismo d’esame delle politiche commerciali11, i quali stabiliscono
10
DSU: Dispute Settlement Understanding.
11
TPRM: Trade Policy Review Mechanism.
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le regole procedurali per l’esercizio di due delle maggiori competenze
attribuite all’OMC agli articoli III.3 e III.4 dell’Accordo istitutivo.
Il quarto Allegato conteneva originariamente quattro accordi, denominati
Accordi commerciali plurilaterali, non vincolanti per tutti i Membri
dell’OMC, ma solo per i contraenti. Essi riguardavano i prodotti lattieri,
le carni bovine, il commercio degli aeromobili civili e gli appalti
pubblici. Attualmente solo l’Accordo sugli aeromobili civili e quello
sugli appalti pubblici sono in vigore.
Il sistema giuridico dell’OMC è ispirato al principio dell’uniformità dei
diritti e degli obblighi in capo ai Membri, per questo motivo l’articolo
XVI.5 sancisce che non sono ammesse riserve all’Accordo istitutivo.
Tuttavia le disposizioni dell’Accordo stesso possono essere derogate dai
Membri al verificarsi di circostanze eccezionali, che devono essere
valutate secondo precise procedure. Inoltre è consentita la
disapplicazione dell’Accordo istitutivo e dell’Intesa sulla soluzione delle
controversie nei rapporti bilaterali tra i Membri, purché lo Stato che
vuole avvalersene lo notifichi al momento dell’adesione all’OMC e
sussistano dei presupposti limitativi. In questo modo è di fatto
riammessa la facoltà di apporre riserve e l’articolo XVI.5 viene in parte
svuotato del suo contenuto. Per quanto riguarda gli Accordi commerciali
multilaterali le riserve sono espressamente consentite in virtù della loro
specificità sia per quanto riguarda le materie trattate che per le
disposizioni in tema di consensus12 e di procedure di voto; tuttavia nel
caso di contrasto con l’Accordo istitutivo quest’ultimo ha la prevalenza.
12
Il consensus è un sistema decisionale per cui si considera che un organismo abbia deciso su una
questione sottoposta alla sua attenzione qualora nessun membro presente alla riunione in cui viene
presa la decisione si opponga formalmente alla decisione proposta. Il sistema del consensus è stato
istituzionalizzato dall’accordo istitutivo dell’OMC ed è collocato in posizione preferenziale rispetto a
tutte le altre procedure di votazione
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