VI
sentimenti ed infine mussomelese per nascita e quindi amore dovuto al
paese natio. Un amore che si traduce in un impegno per migliorare il
paese. Ciò non potrebbe che iniziare con un’analisi del passato e del
presente per una gestione migliore del futuro.
Per queste analisi mi sono servito di documenti ufficiali, Bilanci sia
preventivi sia consuntivi, relazioni tecniche e contatto diretto con i
responsabili del servizio Finanziario del suddetto Ente. Inoltre introdurrò
i concetti di equità e di efficienza analizzando i servizi erogati.
Continuerò analizzando i problemi attuali. Ed infine, concluderò con
un’analisi degli strumenti necessari per lo “sviluppo locale”, proprio per
sperare in un futuro migliore.
Concludo questa prefazione con un’immagine poetica che mi è cara:
l’albero del carrubo.
L’albero del carrubo, quale simbolo dell’antica civiltà contadina, di cui
sono e siamo tutti eredi, simboleggia la vita di noi siciliani e ciò che c’è
dentro e sopra la vita. Idealmente immagino che sui rami sono appesi
oltre che i miei sogni, le speranze, i progetti, i desideri dei giovani, degli
adolescenti, degli uomini e donne del mio paese.
Su questi rami sono appesi anche idee forza che sono poi i valori della
responsabilità, del buon governo, della trasparenza e di tutto quant’altro
possa servire per il riscatto politico, economico, culturale e sociale del
nostro paese. La simbologia certamente rispecchia i valori della vita ed
anche usi costumi feste e tradizioni religiose.
VII
Ad esempio, la bandiera tricolore è simbolo dell’unità nazionale, la fede
nuziale del matrimonio, gli stendardi e gli abiti spagnoleggianti sono il
simbolo delle processioni di Mussomeli, che si sono perpetuate nel tempo
ed anche di un certo sentire dell’animo mussomolese.
Togliendo questi simboli il tutto apparirà privo di significato, arido e
monotono.
1
Capitolo 1
Nascita del Comune di “Mussomeli” e
definizione dei principali organi politici-
amministrativi.
1.1 Breve introduzione storica.
Non si sa bene storicamente a quando risalga l'origine del Comune di
Mussomeli, almeno come istituzione.
Il nostro storico Giuseppe Sorge
2
lo fa risalire a Federico d'Aragona.
Sotto i Campo (seconda metà del’400) è accertato che già funzionava a
Mussomeli l'istituzione dei giurati (così si chiamavano gli attuali
assessori). E sempre il nostro storico ci dice che "i giurati” erano in
numero di quattro che non avevano come capo il bajulo, corrispondente
al sindaco di oggi. Il principale loro ufficio era quello di esigere la rendita
dell'università (l'odierno Comune), amministrarne il patrimonio, ed
eseguire le spese indispensabili ai pubblici servizi"... e varie altre
incombenze. Man mano, nel corso dei secoli e soprattutto dopo
l'abolizione della feudalità (1812), il Comune ebbe una struttura del tutto
diversa rispetto al passato. Politicamente subito dopo l'unità d'Italia,
per pochissimi anni il sindaco fu di nomina regia, dopo fu eletto
democraticamente dal Consiglio Comunale. Sotto il fascismo, il sindaco,
chiamato podestà, veniva nominato dal governo tramite i Prefetti.
2
Vedi “Sorge G., (1989), pag. 299, 300, 301, MUSSOMELI, Palermo, SIGMA EDIZIONI, Vol. I ”.
2
Dopo la seconda guerra mondiale, l'Italia con il referendum istituzionale
(1946) si diede la forma repubblicana.
Venne promulgata la Costituzione che entrò in vigore il 1° gennaio del
1948. In base all'art. 114
3
, la Repubblica venne divisa in Regioni,
Province e Comuni, promuovendo così le autonomie locali, attribuendo a
tali Enti compiti e fini determinati. Gli organi istituzionali del Comune
3
Fonte normativa: Art. 114 della Costituzione enuncia, “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi
fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo
ordinamento”.
3
erano e sono: il Consiglio comunale, la Giunta ed il Sindaco.
Quest'ultimo veniva nominato assieme alla Giunta dal Consiglio.
4
1.2 Gli organi Politici: il sindaco, la giunta e il
consiglio municipale.
In base a quanto affermato nel paragrafo precedente, e secondo il D. Lgs.
18-8-2000 n. 267, gli organi di governo del comune sono: il consiglio, la
Giunta, il sindaco.
4
Iniziamo con l’analizzare la figura del Sindaco, che
rappresenta l’organo responsabile dell'amministrazione del comune.
Viene eletto a suffragio universale e diretto, contestualmente all’elezione
del consiglio comunale. Nomina i componenti della Giunta, tra cui un
Vicesindaco, che lo sostituisce in casi d’assenza o d’impedimento.
La Giunta comunale, quindi, risulta composta dal sindaco, che la
presiede, e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti, che non deve
essere superiore a un terzo del numero dei consiglieri comunali, e
comunque non superiore a sedici unità. Le competenze della giunta sono,
principalmente, di collaborare con il sindaco nel governo del comune.
Il consiglio municipale, invece, rappresenta l'organo di indirizzo e di
controllo politico-amministrativo, con competenze limitate ad alcuni atti
tassativamente indicati dalla legge
5
. In base alla normativa sopra
4
Vedi artt.36 e seguenti del D.Lgs. 18-8-2000 n. 267
5
Articolo 42 del D. Lgs. 18-8-2000 n. 267 (Attribuzioni dei consigli.)
“1. Il consiglio è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.
2. Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:
a) statuti dell'ente e delle aziende speciali, regolamenti salva l'ipotesi di cui all'articolo 48, comma
3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi;
b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e
elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto,
piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali
deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie;
5
richiamata, il Comune di Mussomeli è composto da venti consiglieri. Il
sindaco ed il consiglio comunale, durano in carica per un periodo di
cinque anni, salvo il verificarsi delle fattispecie previste negli art. 52 e 53
del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali
6
.
c) convenzioni tra i comuni e quelle tra i comuni e provincia, costituzione e modificazione di forme
associative;
d) istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di
partecipazione;
e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei
pubblici servizi, partecipazione dell'ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi
mediante convenzione (36/a);
f) istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote;
disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi;
g) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o
sottoposti a vigilanza;
h) contrazione dei mutui non previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio comunale ed
emissione dei prestiti obbligazionari;
i) spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di
immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo;
l) acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti
espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che,
comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della
Giunta, del segretario o di altri funzionari;
m) definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso
enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed
istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge.
3. Il consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all'adeguamento
e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del
presidente della provincia e dei singoli assessori.
4. Le deliberazioni in ordine agli argomenti di cui al presente articolo non possono essere adottate
in via d'urgenza da altri organi del comune o della provincia, salvo quelle attinenti alle variazioni di
bilancio adottate dalla Giunta da sottoporre a ratifica del consiglio nei sessanta giorni successivi, a
pena di decadenza (37).”
6
Articolo 52 del D.Lgs. 18-8-2000 n. 267 (Mozione di sfiducia.)
“1. Il voto del consiglio comunale o del consiglio provinciale contrario ad una proposta del sindaco,
del presidente della provincia o delle rispettive giunte non comporta le dimissioni degli stessi.
2. Il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive giunte cessano dalla carica in caso di
approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta
6
1.3 Gli organi Amministrativi: la figura del
segretario comunale e le ripartizioni
amministrative.
Accanto agli organi politici, bisogna analizzare gli organi amministrativi,
ed in particolare la figura del segretario comunale
7
.
La legge 142/90 aveva a suo tempo rinnovato profondamente il ruolo del
segretario attribuendogli, oltre alle funzioni di coordinatore dell'azione
dell'appartato burocratico e garante della correttezza formale degli atti, la
preminente funzione di controllore della legittimità degli atti stessi. Il
segretario era infatti chiamato a svolgere una funzione di controllo attivo
dei componenti il consiglio. La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno
due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il sindaco e il presidente della
provincia, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua
presentazione. Se la mozione viene approvata, si procede allo scioglimento del consiglio e alla
nomina di un commissario ai sensi dell'articolo 141 (47).
Articolo 53 del D.Lgs. 18-8-2000 n. 267 (Dimissioni, impedimento, rimozione, decadenza,
sospensione o decesso del sindaco o del presidente della provincia.)
1. In caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente
della provincia, la Giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio. Il consiglio e la
Giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco o presidente
della provincia. Sino alle predette elezioni, le funzioni del sindaco e del presidente della provincia
sono svolte, rispettivamente, dal vicesindaco e dal vicepresidente.
2. Il vicesindaco ed il vicepresidente sostituiscono il sindaco e il presidente della provincia in caso
di assenza o di impedimento temporaneo, nonché nel caso di sospensione dall'esercizio della
funzione ai sensi dell'articolo 59.
3. Le dimissioni presentate dal sindaco o dal presidente della provincia diventano efficaci ed
irrevocabili trascorso il termine di 20 giorni dalla loro presentazione al consiglio. In tal caso si
procede allo scioglimento del rispettivo consiglio, con contestuale nomina di un commissario.
4. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale determina in ogni caso la decadenza del
sindaco o del presidente della provincia nonché delle rispettive giunte (48).”
7
Per la stesura del seguente paragrafo è stato utilizzato, prevalentemente: “Franzoni S., (2004), pag.
203 e segu., La Corporate governance nell’ente locale, Milano, Franco Angeli s. r. l.”, oltre la
normativa di volta in volta richiamata.
7
che prendeva avvio con la formazione dell'atto (proposta) e si concludeva
con l'esecuzione dello stesso. La funzione del segretario era
particolarmente importante al fine di assicurare che l'esercizio dell'azione
amministrativa avvenisse nel rispetto del sistema giuridico complessivo.
La legge Bassanini (L. 127/97) ha rivoluzionato il ruolo del segretario,
agendo, in particolare, sulle due peculiari funzioni attribuitegli dalla
legge 142/90, eliminando cioè sia il parere di legittimità obbligatorio, che
la responsabilità dell'esecuzione delle deliberazioni. Sicché, il segretario
non ha più dirette responsabilità nelle procedure di formazione ed
attuazione delle deliberazioni, né è più chiamato ad emettere il parere
preventivo di legittimità. Ora, tra le sue principali funzioni previste dalla
legge 127/97, art. 17, comma 68, si evidenziano:
ξ i compiti di collaborazione e le funzioni di assistenza giuridico
amministrativa nei confronti degli organi dell'ente, in ordine alla
conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai
regolamenti. Egli, in sostanza, è chiamato a prestare l'assistenza
amministrativa necessaria per guidare le scelte
dell'amministrazione dal punto di vista giuridico, nel momento di
formulazione degli indirizzi e non in fase di controllo. Ancora, è
chiamato a collaborare con gli organi affinché l’azione
amministrativa degli stessi sia conforme alle leggi, statuti e
regolamenti. Il segretario, quindi, in qualità di collaboratore, non è
più soggetto terzo, distaccato ed imparziale guardiano della
8
legittimità, ma è direttamente coinvolto e parte attiva dell'azione
amministrativa, ancorché per la parte giuridica;
ξ la sovraintendenza delle funzioni dei dirigenti e il coordinamento
dell'attività, salvo raccordarsi per l'espletamento di tale compito
con il direttore generale, quando sia stato nominato;
ξ la partecipazione, con funzioni consultive e di assistenza, alle
riunioni del consiglio e della giunta e la verbalizzazione delle
stesse.
In base alla nuova dotazione organica, nel Comune di Mussomeli, la
struttura organizzativa degli uffici è stata suddivisa in cinque aree
(ripartizioni amministrative):
- Area Amministrativa;
- Area Finanziaria;
- Area Gestione del territorio;
- Area Lavori pubblici e urbanistica;
- Area di Vigilanza.
9
Capitolo 2
Analisi consuntiva delle principali aree di
bilancio dell’Ente considerato nel periodo
2000\2005.
2.1 Premesse introduttive ed analisi del risultato
di amministrazione.
Dopo aver illustrato gli organi politici e amministrativi, tentiamo di
analizzare le principali scelte gestionali compiute nel periodo temporale
oggetto della nostra analisi, in particolare il periodo 2000\2005. Per tale
scopo, esamineremo le principali aree di bilancio, mediante
riclassificazioni, uso di grafici, di indici e di altri strumenti che
analizzeremo nei paragrafi seguenti. Ogni azienda
8
, e quindi anche l’ente
8
Vedi “Mariniello L.F., (2000), pag. 542, L’azienda pubblica territoriale, in Viganò, E., (a cura di),
Azienda, contributi per un rinnovato concetto generale, Milano, CEDAM”: “L’ente pubblico è
un’azienda dove le attività svolte sono coordinate tra di loro. La presenza di questa coordinazione
sistemica prova, in prima istanza, che sussiste una delle condizioni necessarie per le quali si possa
affermare di essere appunto in presenza di un’azienda”.
Vedi anche “Farneti F., (2004), pag. 38, Il progressivo affermarsi del principio di accountability negli
enti locali, Milano, Franco Angeli s.r.l.” l’attività svolta dall’azienda pubblica è economica. Infatti
come rileva Anselmi “…il mondo aziendale è sostanzialmente unitario, indipendente dal soggetto
giuridico delle aziende, e quindi il problema è se l’attività economica viene condotto a meno secondo
la formula aziendale.”
Vedi anche “Anselmi L., (2003), pag. 161 e segu., Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni,
Torino, G. Giappichelli editore.”: ”Francesco Villa(…) le amministrazioni pubbliche hanno notevoli
caratteri in comune con le amministrazioni operanti nel settore privato(…).
Vedi anche pag. 46 ,“il fine aziendale”, “(…) Il carattere sociale dell’impresa non è tanto nell’obiettivo
di soddisfare i bisogni umani, bensì nella produzione della ricchezza (cioè del valore). (…) Quindi la
produzione della ricchezza è certamente un’attività tesa al soddisfacimento dei bisogni umani e li
soddisfa sia direttamente che indirettamente; è al tempo stesso sinonimo di raggiungimento nel tempo
di condizioni di equilibrio economico.” Quindi possiamo sostenere, che sia le aziende di erogazione,
10
locale, individua i propri obiettivi primari, pianifica il reperimento delle
risorse necessarie e destina i mezzi disponibili per realizzare quanto
programmato. Il Comune, in quanto azienda erogatrice di servizi a
beneficio della collettività, non fa eccezione a questa regola.
La programmazione iniziale degli interventi, decisa con l'approvazione
del bilancio di previsione, indica le finalità dell'amministrazione, il grado
di priorità nelle scelte, precisa l'entità delle risorse da movimentare ed
infine specifica la destinazione delle stesse al finanziamento di spese
correnti o di interventi in conto capitale.
sia quelle di produzione, tendono a creare valore, che come abbiamo visto rappresenta il presupposto
necessario per realizzare il soddisfacimento dei bisogni umani.
Per il tema “creazione di valore” si veda “Franzoni S., (2004), pag. 76 e segu., La Corporate
governance nell’ente locale, Milano, Franco Angeli s. r. l.” “(…) Si può affermare che all’azienda
pubblica è richiesto di impiegare al meglio le risorse disponibili, al tempo stesso di valorizzare il
potenziale progettuale e realizzativo delle risorse presenti negli ambiti pubblici territoriali di propria
competenza e di dimostrare la capacità di attrarre nuove risorse (imprese, investimenti,
professionalità…). In questo ruolo l’azienda contribuisce a creare condizioni favorevoli ad un
equilibrato sviluppo del sistema socio-economico-territoriale, ad innalzare la qualità della vita della
comunità, e in definitiva, a creare valore pubblico. (…) la creazione di valore rappresenta un obiettivo
di non facile perseguimento perché è una variabile derivata dalla capacità di soddisfare le attese di tutti
gli stakeholder (soggetti portatori di istanze tra loro anche conflittuali) (…) l’azienda pubblica,
istituzionalmente incaricata di soddisfare determinati bisogni di interesse collettivo e individuale, non
potrà non mettere al primo posto il grado di risposta a tali bisogni.(…) Va sottolineato che il valore
pubblico non può essere apprezzato attraverso misure dirette (indicatori di bilancio ad esempio) ma si
può gestire attraverso misure indirette, i cd “segnali di valore”:
ξ La soddisfazione del cliente;
ξ L’efficienza e l’efficacia dei processi;
ξ La motivazione delle risorse umane;
ξ Lo sviluppo delle competenze-chiave;
ξ La capacità di innovazione e cambiamento.”
11
L'approvazione del conto consuntivo è quindi il naturale momento di
riscontro della capacità, o più spesso, della possibilità economica e
finanziaria, di tradurre gli obiettivi inizialmente ipotizzati in risultati
materialmente conseguiti. E' in quest’occasione che il consiglio, la giunta
ed i responsabili dei servizi, verificano i risultati complessivamente
ottenuti dall'organizzazione comunale.
Mentre nel corso dell'esercizio le scelte operate da ogni amministrazione
tendono ad interessare solo singoli aspetti della complessa attività del
Comune, in occasione dell'approvazione del bilancio di previsione e del
rendiconto finale della gestione, la discussione si estende fino a
ricomprendere valutazioni di natura e contenuto più generale. Non è più il
singolo elemento che conta ma il risultato complessivamente ottenuto
nell'anno finanziario appena concluso. Il legislatore, sempre sensibile a
queste esigenze, ha introdotto l'obbligo di allegare ai documenti contabili
annuali (preventivo e consuntivo) la relazione dell'amministrazione che
indichi i criteri e le scelte di gestione adottate
9
.
Analogo obiettivo viene perseguito al momento della presentazione del
rendiconto
10
. Simili criteri sono inoltre richiamati dall'ordinamento
finanziario e contabile dove viene precisato che "il conto del bilancio
9
Infatti, "il bilancio è corredato di una relazione previsionale e programmatica (..)". Lo stesso
documento ed i corrispondenti allegati "(..) devono comunque essere redatti in modo tale da
consentirne la lettura per programmi, servizi ed interventi" (D.Lgs.267/2000, art.151/2-3).
10
"Al rendiconto è allegata una relazione illustrativa della giunta che esprime le valutazioni di efficacia
dell'azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti"
(D.Lgs.267/2000, art.151/6).
12
dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta nel
bilancio annuale rispetto alle previsioni (..)"
11
. Con tali premesse,
cominciamo con l’analisi del risultato di amministrazione.
Il risultato di amministrazione del conto del bilancio (avanzo o
disavanzo) è composto dalla somma dei risultati rispettivamente
conseguiti dalle gestioni della competenza e dei residui.
Le origini e le caratteristiche di questi saldi contabili sono diverse.
Il risultato della gestione della sola competenza (parte corrente ed
investimenti) fornisce un ottimo parametro di valutazione della capacità
dell'ente di utilizzare le risorse che si sono rese disponibili nel corso
dell'esercizio (accertamenti). Il risultato della gestione dei residui offre
invece utili informazioni sull'esito delle registrazioni contabili definitive
(accertamenti ed impegni) o provvisorie (investimenti finanziati ma non
ancora attivati, e gare in corso di espletamento) presenti alla fine
dell'esercizio. Dal punto di vista della gestione di competenza, un
consuntivo che riporta un rilevante avanzo di amministrazione potrebbe
segnalare una momentanea difficoltà nella capacità di spesa dell'ente,
oppure una stima troppo prudente delle risorse stanziate in bilancio.
In alternativa, un disavanzo di amministrazione, non dovuto al verificarsi
di circostanze imprevedibili, potrebbe essere invece il sintomo di una
crisi finanziaria emergente.
11
Vedi D.Lgs.267/2000, art.228/1.
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