Tutela delle acque di balneazione

  
 IV 
 
Non vi è dubbio che tra gli oggetti degni di protezione, tutela e 
salvaguardia debbano comprendersi anche i beni demaniali e quindi, 
le spiagge e il mare e tra gli strumenti anche i divieti di balneazione.  
Dopo aver effettuato quindi l’analisi di detti beni e il loro regime 
giuridico, si è ritenuto opportuno analizzare la normativa sulla tutela 
delle acque di balneazione, partendo dalla direttiva comunitaria 
76/160/CEE e dal D.P.R. 470/1982 di recepimento di quest’ultima, 
proseguendo per le modifiche successive fino alla nuova direttiva 
2006/7/CE, non ancora recepita nel nostro ordinamento, mettendo in 
risalto come, a differenza della struttura concreta presa in esame, il 
concetto di “permanenza”, riferito ai divieti di balneazione, non sia 
presente in nessun testo legislativo, ma solo nella direttiva del 2006.  
Dopo aver poi analizzato gli strumenti di tutela dall’inquinamento 
idrico, si è proceduto ad una specificazione del caso concreto oggetto 
di analisi per sottolineare alcuni aspetti di incoerenza 
nell’applicazione della normativa.  
 
 
 
 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 1
Capitolo primo 
AMBIENTE: DIFFICOLTA’ DI UNA DEFINIZIONE 
GIURIDICA DI AMBIENTE 
 
                                                                        
Il termine “ambiente” viene spesso impiegato nel linguaggio comune 
con un significato estremamente generico, indicando una serie di 
fenomeni e contesti, sia naturali che frutto della trasformazione del 
territorio da parte dell’uomo, estremamente eterogenei e non 
riconducibili ad unum
1
. 
Questo perché il concetto della nozione di ambiente  presenta la 
duplice caratteristica di essere sia polivalente che unitario
2
. 
Polivalente, in quanto la sua tutela comprende sia la necessità di 
difendere la qualità della vita attraverso strategie di lotta 
all’inquinamento che di preservare le bellezze paesaggistiche in 
un’ottica culturale, che di governare il territorio conformando lo 
sviluppo urbanistico alle esigenze ecologiche; unitaria, in quanto la 
frammentazione appena esposta, che riconosce a discipline diverse gli 
ambiti di regolamentazione, ha un comune denominatore che è poi il 
                                                 
1
 DELL’ANNO, P., Manuale di diritto dell’ambiente, Padova, 2003, p. 3. 
2
 LUCARELLI, A., Il diritto dell’ambiente nella riforma costituzionale tra unità e 
pluralismo, in Diritto e gestione dell’ambiente, 2002, p. 332. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 2
punto fondamentale del concetto di ambiente e che è la qualità della 
vita, sia singola che collettiva ad esso collegata. 
In sostanza “ambiente” è un termine problematico che suscita 
incomprensioni, una nozione complessa da precisare anche ai fini che 
interessano al giurista
3
. 
C’è addirittura chi, come Albamonte, afferma che l’ambiente è una 
categoria di valori, così ricca di contenuti, da essere più facile intuirla 
che definirla; lo stesso autore ritiene sia più facile individuare le utilità 
che l’ambiente offre all’uomo, identificate ad esempio nelle energie e 
nelle risorse naturali e culturali, nell’habitat in cui l’uomo vive
4
. 
Nel linguaggio comune, parte della dottrina, attribuisce a questo 
termine quattro principali accezioni
5
: 
a)  ciò che determina la resistenza di un oggetto o una persona. 
b)  spazio nel quale vive una persona.                                                                
c) insieme delle condizioni fisiche e biologiche alle quali si trovano  
soggetti gli esseri viventi.       
d)  sinonimo di stanza, vano. 
                                                 
3
  SCOCA, F. G., Tutela dell’ambiente: impostazione del problema dal punto di 
vista giuridico, in Quad. reg., 1989, p. 532. 
4
   ALBAMONTE, A., Sistema penale ed ambiente, Padova, 1989, p. 9. 
5
 LOMBARDI, P., I profili giuridici della nozione di ambiente: aspetti 
problematici, in Foro amministrativo 2002, p. 766. 
 
 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 3
Il significato può essere esteso anche ad una visione antropocentrica e 
pensare quindi ad esso come all’insieme degli elementi naturali ed 
artificiali dove si svolge la vita umana
6
. 
Oppure va ricercato nella ricostruzione di un altro autore che ricorda 
come sia importante, per definirlo, tenere presente una fondamentale 
distinzione fra tre categorie di norme: a) di carattere descrittivo che 
pongono una definizione dell’ambiente in un’accezione generale o 
particolare, b) di carattere precettivo, il cui campo d’applicazione 
viene determinato tramite il termine “ambiente”, c) di carattere 
precettivo che non dipendono dal riferimento al concetto di 
“ambiente”, anche se disciplinano elementi che possono essere 
ricompresi in una delle sue definizioni
7
. 
L’ ambiente, dal latino “ambiens”, letteralmente entità che “circonda”, 
viene inteso come “l’ insieme degli elementi con cui l’uomo si trova 
in relazione sensoriale”
8
. 
                                                 
6
 FERRARA, R., FRACCHIA, F., OLIVETTI RASON, N., CROSETTI, A., 
Diritto dell’ambiente, Laterza, Roma-Bari, 2007, p. 3. 
In tale prospettiva, ambiente è tutto ciò che circonda l’uomo, lo può influenzare e 
viceversa può esserne influenzato. 
7
 VIVANI, C., Il danno ambientale, Padova, 2000, p. 3. 
8
 AVANZI, S., Demanio e ambiente, Padova, 1998, p. 1. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 4
Comunque sia, col passare del tempo, è aumentato l’interesse per la 
questione ambientale: l’ambiente è considerato un “valore “ sociale, 
culturale, economico, giuridico ed etico. 
Etico perché, proprio sull’etica si deve basare il discorso su come 
l’uomo deve mettersi in rapporto con la natura, poiché l’etica richiede 
all’uomo di essere responsabile dell’equilibrio biologico e della 
salvaguardia dei valori materiali, continuamente compromessi dallo 
sviluppo della tecnica
9
. 
Detto questo, è molto importante per il giurista precisarne la nozione 
per i fini attinenti ai propri studi, sia perché viviamo in un 
ordinamento in cui, oltre all’uomo, anche la natura è un valore degno 
e bisognoso di tutela, sia perchè il giurista è spesso chiamato a 
determinare le politiche ambientali interpretando le norme del 
passato
10
. 
A seconda che all’ambiente venga riconosciuto o meno valore 
autonomo, è possibile individuare due filoni ricostruttivi del concetto: 
pluralista e monista
11
. 
                                                 
9
   PEPE, V., Etica e diritto nel rapporto tra l’uomo e l’ambiente, in Politica e 
legislazione ambientale 1996, p. 216. 
10
 LOMBARDI, P., I profili giuridici della nozione di ambiente: aspetti 
problematici, in Foro amministrativo 2002, p. 764. 
11
  Questa ricostruzione è dovuta a CARAVITA, B., Diritto dell’ambiente, 
Milano, p. 19 e ss.. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 5
Per la teoria pluralista uno degli orientamenti più autorevoli è quello 
di M.S. Giannini che individua tre distinti istituti giuridici del termine 
ambiente, riconoscendogli la funzione di semplice categoria 
conoscitiva ed astratta, da specificarsi in più strette normative 
all’interno di ciascun settore: 
1) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa e il movimento di 
idee relativi al paesaggio, cioè zona circoscritta di cui si vuole la 
conservazione. 
2) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa e il movimento di 
idee relativi alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua, perciò tutti i 
luoghi in cui si manifesta l’azione aggressiva dell’uomo su elementi 
che compongono l’ambiente. 
3) l’ambiente a cui si fa riferimento nella normativa dell’urbanistica 
alla cui base vi è la pianificazione territoriale
12
. 
Uno dei punti di critica maggiore alla tesi del Giannini è proprio 
dovuta al fatto che Giannini vede nell’ambiente una “pluralità di 
interesse” e non un “interesse pubblico unitario”
13
. 
                                                 
12
 GIANNINI, M. S., Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. 
trim. dir. pubbl. 1973, p. 15. Tale autore infatti, negava rilievo giuridico 
autonomo alla nozione di ambiente, preferendo utilizzare, a fini definitori, un 
triplice schema di riferimento, per cui l’ambiente sarebbe costituito da a) istituti 
concernenti la tutela di bellezze paesistiche e culturali, b) da istituti concernenti la 
lotta contro gli inquinamenti e c) da istituti concernenti il governo del territorio. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 6
L’interesse comunitario per le problematiche ambientali ha costituito 
in Italia uno dei fattori d’impulso per la ricostruzione in termini unitari 
del concetto di ambiente dando il via al superamento dello stesso 
pluralismo
14
. 
L’inizio in questo senso è dato dalla giurisprudenza della Corte di 
Cassazione proprio attraverso la creazione del diritto alla salubrità 
dell’ambiente, interpretando in modo sistematico gli artt. 2 e 32 della 
Costituzione: la protezione “è diretta ad assicurare all’uomo la sua 
effettiva partecipazione mediante presenza e frequentazione fisica 
della comunità familiare, abitativa, di lavoro ed altre nelle quali si 
svolge la sua personalità”. 
La tutela si estende alla preservazione, in quei luoghi, delle condizioni 
indispensabili alla sua salute; il diritto alla salute perciò si configura 
non solo come diritto alla vita, ma anche ad un ambiente salubre. 
Nasce così il concetto di ambiente salubre, qualificato anch’esso, al 
pari del diritto alla salute, come diritto assoluto
15
. 
                                                                                                                                     
13
 POSTIGLIONE, A., Ambiente: suo significato giuridico unitario, in Riv. trim. 
dir. pubbl. 1985, p. 32. 
14
 RECCHIA, G., La tutela dell’ambiente in Italia: dai principi comunitari alle 
discipline nazionali di settore, in Diritto e gestione dell’ambiente, 2001, p. 40 e 
ss.. 
15
 Cass., sez. un., 6 Ottobre 1979, n. 5172, in Giur. it., 1980, I, p. 464.   
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 7
Ancora nel 1993 la Corte di Cassazione affermava che “per ambiente 
deve intendersi l’insieme delle risorse naturali e delle opere più 
significative dell’uomo protette dall’ordinamento perché la loro 
conservazione è fondamentale per il pieno sviluppo della persona; 
l’ambiente è una nozione oltre che unitaria, anche generale, 
comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata 
nell’ordinamento italiano dal diritto comunitario”
16
. 
Una ricostruzione unitaria del concetto di ambiente è stata ripresa 
dalla Corte Costituzionale che, indipendentemente dagli artt. 9 e 32, il 
cui riferimento colmava, prima degli anni settanta, la lacuna 
normativa presente nella costituzione, ha riconosciuto l’ambiente 
come “valore” alla cui stregua è necessario orientare ogni forma di 
legalità e il cui carattere unitario non viene meno per il solo fatto che 
esso possa essere fruibile in varie forme e oggetto di differenti norme 
di tutela in quanto: “l’elemento unitario è riferito alla qualità della 
vita, all’habitat naturale nel quale l’uomo vive e agisce”. 
Sempre nella sentenza 641/1987 della Corte Costituzionale, 
l’affermazione secondo cui l’ambiente è un “bene immateriale unitario 
che non può essere oggetto di situazioni soggettive di tipo 
appropriativo”, mette in risalto la natura giuridica dell’interesse alla 
                                                 
16
 Cass., sez. III, 15 Giugno 1993, in Riv. giur. ambiente 1995, p. 481. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 8
tutela ambientale quale “interesse diffuso”, “superindividuale” che 
trova tutela se è riconducibile ad un interesse pubblico che impegna 
tutta la collettività come la qualità della vita
17
. 
Da qui il concetto di “diritto all’ambiente” considerato come il diritto 
fondamentale dell’uomo alla preservazione delle condizioni necessarie 
alla sua sopravvivenza
18
. 
Il diritto all’ambiente, proprio perché diritto fondamentale dell’uomo, 
ha una dimensione spaziale che abbraccia l’intero pianeta e una 
temporale che riguarda le generazioni future. 
Perciò esso, oltre ad impegnare la responsabilità di ogni uomo sulla 
gestione delle risorse naturali, in quanto interesse generale della 
collettività, comporta per le amministrazioni pubbliche, un potere - 
dovere primario di intervento sulla tutela dei diritti dell’uomo. 
In sostanza, il diritto all’ambiente viene così inquadrato fra i diritti 
della personalità, che sono diritti essenziali e non si può negare che 
questa essenzialità riveste l’ambiente per ogni persona umana, perché 
diritti personali come ad esempio l’integrità fisica e la salute, si 
fondano appunto sulla salvaguardia ambientale
19
. 
                                                 
17
 Corte Cost., 30 Dicembre 1987, n. 641, in Riv. giur. ambiente 1998, p. 93. 
18
 POSTIGLIONE, A., op. cit., p. 40. 
19
 SALVI, C., La tutela dell’ambiente: diritto individuale o interesse collettivo? in 
Giur. It., 1980, p. 860. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 9
Il diritto all’ambiente non è solo il diritto a non subire restrizioni della 
personalità, ma anche un diritto-dovere di intervento attivo e positivo 
di salvaguardia di beni essenziali alla comunità. 
Si può obiettare che, mentre i diritti della personalità hanno per 
oggetto beni riguardanti la persona, il diritto all’ambiente sembra 
avere qualcosa di esterno alla persona, ossia le risorse naturali, quindi 
sembra più vicino al diritto patrimoniale. 
È vero che l’oggetto giuridico di un diritto soggettivo può anche 
essere “un bene non materiale” interno al soggetto, mentre quello del 
diritto patrimoniale è, per consuetudine, una realtà materiale separata 
dal soggetto, ma è pur vero che l’uomo è parte della natura, per cui 
l’ambiente non può essere configurato come una relazione esteriore, 
essendo un valore interiorizzato della personalità umana. 
Il diritto all’ambiente impegna la dignità e la responsabilità personale 
al più alto livello. 
L’uomo, non si può ignorare, è il primo nemico di se stesso e dei suoi 
simili e i danni all’ambiente sono in primo luogo danni alla 
personalità umana. 
Le risorse naturali sono in relazione così intima con i valori della 
personalità che la loro “giuridicità” consiste in un uso razionale e 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 10
conforme alla legge nei confronti degli altri associati e le utilità che da 
loro provengono, sono solo un mezzo indiretto per la tutela della 
personalità umana. 
Altri obiettano che il diritto all’ambiente non può considerarsi diritto 
della personalità perché “diritto collettivo” radicato in un determinato 
ambito territoriale, per cui, la sua difesa, è opportuno sia affidata a 
soggetti collettivi
20
. 
Per A. Postiglione non sembra possa sussistere l’alternativa fra tutela 
“individuale” o “collettiva”: entrambe possono concorrere proprio per 
il riconoscimento del diritto all’ambiente come diritto della 
personalità
21
. 
Da quanto fin qui riferito la dottrina ha proposto teorie molteplici e 
diverse riguardo al termine “ambiente” ma non ne ha fornito una 
definizione “sicura” e “globalmente accettata” perché nozione 
composita e complessa. 
Quando vi è la trasposizione di un termine comune in termine 
giuridico, si deve effettuare una scelta o una mediazione tra visioni di 
carattere oggettivo e visioni di carattere finalistico, frequenti nel 
diritto. 
                                                 
20
 Secondo tale opinione, in materia ambientale, alla pluralità dei soggetti 
interessati non fa riscontro la pluralità di oggetti giuridici, ma un oggetto unitario. 
21
   POSTIGLIONE, A., op. cit., p. 45. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 11
Si deve prima definire il concetto, cos’è l’ambiente e poi gli obiettivi 
o viceversa? 
Forse ne l’una ne l’altra risposta sono valide in quanto non si può 
escludere l’aspetto applicativo da quello dogmatico
22
. 
Ad ogni livello, internazionale, comunitario e nazionale, i tentativi 
definitori hanno sempre dovuto fare i conti con la necessità di scindere 
la nozione di ambiente e di utilizzare elenchi di oggetti
23
. 
A seguito dell’istituzione del Ministero dell’Ambiente, la Corte 
Costituzionale è intervenuta per meglio delineare il concetto, 
qualificando l’ambiente come valore costituzionale, diritto 
fondamentale della persona e interesse fondamentale della collettività 
(Corte Cost. sentenza 210/1987). 
Valore, diritto, bene: sono definizioni riconosciute all’ambiente da 
farne un oggetto del diritto da un lato e garantirne la protezione 
dall’altro
24
. 
                                                 
22
  LUGARESI, N., Diritto dell’ambiente, Cedam, Padova, 2005, p. 6. 
23
 A livello internazionale, un tentativo di questo genere è ad esempio presente 
nell’ambito della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla responsabilità civile 
per danni provocati da attività pericolose per l’ambiente, ove si afferma che 
compongono la nozione di ambiente le risorse naturali come aria, acqua, suolo, 
fauna, flora e l’interazione tra le stesse. 
Anche a livello comunitario possiamo vedere, nella direttiva 85/337/CEE, il 
carattere composito della nozione di ambiente che è composto dall’uomo, dagli 
elementi sopra elencati e dall’interazione fra gli stessi.  
24
 LUGARESI, N., op. cit., p. 7. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 12
Certo la complessità del concetto comporta una difficile 
determinazione dei contenuti e dei limiti del diritto all’ambiente che è 
poi un diritto di “risposta” a problemi creati dall’uomo, una reazione a 
gravi situazioni, a gravi problemi che hanno interessato collettività più 
o meno ampie in relazione a diritti fondamentali
25
. 
Ambiente – valore costituzionale. 
La nostra Costituzione non conosce l’ambiente, bensì il paesaggio 
(art. 9) e la salute (art. 32) e da questi due valori, la dottrina e la Corte 
Costituzionale, hanno fatto discendere che la Costituzione protegge 
l’ambiente. 
Ciò è falso, perché il paesaggio è solo una concezione estetica 
dell’ambiente e la salute è solo uno dei valori dell’esistenza in una 
società in cui l’uomo non è solo un ciclo biologico, ma cultura, 
politica, giustizia. 
Per la Costituzione, il fondamento giuridico dell’ambiente va cercato 
non nei valori da essa protetti, ma nella struttura della società che 
disegna e nelle finalità degli esseri umani. 
                                                 
25
 In effetti, che una nuova branca del diritto si affermi in funzione di nuovi 
problemi, non è una novità. Il diritto germoglia su problemi, in assenza dei quali 
non si sentirebbe l’esigenza di sistemi settoriali di norme. Il fatto è che il diritto 
dell’ambiente ha germogliato spesso su disastri o su situazioni di emergenza, 
come reazione a problemi che hanno gradualmente interessato collettività più o 
meno estese. 
Capitolo primo – Ambiente: difficoltà di una definizione giuridica di ambiente 
 
 13
L’ambiente non è protetto nella Costituzione, ma dalla Costituzione 
che offre all’uomo molti strumenti per proteggerlo
26
. 
L’uomo è legittimato ad esprimere gli interessi soggettivi all’ambiente  
e a perseguire l’ambiente quale risultato di fatto, con l’uso del diritto 
che dispone nell’ordinamento. 
L’uomo deve ottenere un ambiente conforme alla propria esistenza. 
Questo è il fondamento dell’ambiente nella Costituzione italiana del 
1948. 
Ambiente-bene. 
L’ambiente non è un bene, ma un problema che nasce dall’interesse 
soggettivo dell’uomo e coinvolge una pluralità di beni, beni 
ambientali, che sono singole specificazioni dell’ambiente che anche 
sommate, non riassumono l’ambiente. 
Il bene ambientale è un’espressione usata per dire che dove c’è 
ambiente c’è interesse e non per individuare l’oggetto specifico 
dell’interesse ambientale. 
Le condizioni materiali di vita sono meritevoli, così come dovrebbe 
esserlo il bene ambientale. 
 
                                                 
26
 MERUSI, F., Commento all’art. 9 Cost., in Commentario della Costituzione. 
Principi fondamentali, Bologna – Roma, 1975, p. 434.