Tutela dell’ambiente e strumenti tributari per la gestione ottimale di rifiuti e imballaggi

4 
 
Introduzione 
 
La tutela dell’ambiente e della salute hanno assunto un’importanza crescente nelle agende 
politiche internazionali e comunitarie, sempre più orientate a promuovere l’educazione 
ad uno sviluppo sostenibile, “che soddisfi i bisogni presenti senza compromettere la 
capacità delle future generazioni di soddisfare i propri”
1
. 
I modelli economici tradizionali, basati sul processo «estrarre, produrre, possedere, 
gettare» hanno permesso sì una rapida crescita dell’economia e della ricchezza ma, al 
contempo, lo sfruttamento intensivo delle risorse naturali e l’inquinamento generato da 
questi processi hanno prodotto enormi danni ambientali all’intero ecosistema con 
rilevanti ripercussioni sulla salute dell’uomo. 
I rifiuti, che nell’ultimo secolo sono cresciuti in maniera esponenziale, sono stati finora 
trattati come un “problema” da gestire al minor costo possibile. Tale considerazione ha 
condotto ad uno smaltimento incontrollato degli stessi nel suolo e nei mari, con 
conseguenze catastrofiche per l’ambiente e per la società.  
Il degrado ambientale, il cambiamento climatico, il sovraconsumo, la crescita economica 
illimitata hanno condotto le istituzioni a ritenere indispensabile un cambiamento 
strutturale del sistema economico e sociale, il quale deve condurre verso un nuovo 
modello di economia che rispetti l'ambiente, che non produca rifiuti ma sappia creare 
ricchezza e benessere con il riutilizzo e la rigenerazione delle risorse. In questa ottica i 
rifiuti non sono più considerati un problema, ma un’opportunità economica e sociale per 
i cittadini e per lo sviluppo del Paese.  
Per realizzare ciò è indispensabile che le istituzioni implementino significative modifiche 
legislative, volte ad incentivare tutti gli attori economici ad adottare comportamenti 
virtuosi in merito all’ambiente e alla sua tutela attraverso l’introduzione di strumenti di 
intervento.  
Questo elaborato ha l’obiettivo di presentare il percorso evolutivo negli ultimi 
cinquant’anni della politica ambientale interna e comunitaria, il quale ha permesso 
l’implementazione dei principi fondamentali per la tutela dell’ambiente. 
 
1
 Rapporto Brundtland,  Commissione mondiale sull’ambiente e lo sviluppo (WCED), 1987
5 
 
Tali principi sono indispensabili per l’attuazione di specifici strumenti di intervento 
ambientale, che si configurano in strumenti di tipo autoritativo e strumenti di mercato. 
All’interno di questi ultimi emergono gli strumenti tributari, i quali si ritengono essere i 
più efficaci al fine di “orientare il mercato verso nuovi, più efficienti e concorrenziali, 
modelli di produzione”
2
.  L’analisi dei vari strumenti a disposizione delle istituzioni e dei 
principi su cui si fonda la tutela ambientale risulta indispensabile al fine di affrontare la 
questione della gestione dei rifiuti e degli imballaggi.  
In particolar modo l’elaborato mette in evidenza il passaggio da una gestione dei rifiuti 
non sostenibile, le cui principali soluzioni d’intervento sono lo smaltimento in discarica 
e l’incenerimento, verso una gestione capace di promuovere la prevenzione e il recupero 
dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere 
materie prime secondarie, al fine di ridurre al minimo l’esistenza dei rifiuti nell’ambiente. 
Tutto ciò risulta essere realizzabile attraverso una gestione integrata che controlla l’intera 
filiera dei rifiuti e attraverso l’imputazione dei costi secondo il principio “chi inquina 
paga” e il principio della “responsabilità estesa del produttore”. 
Verrà analizzata pertanto la TARI che, sulla base del principio “chi inquina paga”, è lo 
strumento tributario nazionale che pone in capo al consumatore la responsabilità per i 
rifiuti urbani da lui prodotti, dei quali è chiamato a sostenere gli oneri di gestione del 
servizio erogato dalla Pubblica Amministrazione. 
Diversamente, nel caso degli imballaggi, la responsabilità retrocede in capo ai loro 
produttori ed utilizzatori, responsabili di aver immesso sul mercato beni destinati a 
trasformarsi in rifiuti in tempi brevi. La gestione dei rifiuti da imballaggio è pertanto 
realizzata dai soggetti coinvolti nel settore attraverso un sistema a base consortile, il 
Consorzio Nazionale Imballaggi (CONAI). Il CONAI, al fine di ripartire il costo per i 
maggiori oneri della raccolta differenziata, per il riciclaggio e per il recupero dei rifiuti di 
imballaggio, applica in capo ai consorziati il contributo CONAI, che viene commisurato 
in base alla quantità e alla tipologia dell’imballaggio. In particolare, verrà approfondita la 
gestione degli imballaggi in plastica, che negli anni ha destato preoccupazioni allarmanti 
riguardo le conseguenze dello smaltimento incontrollato di questo materiale 
nell’ambiente e per la salute umana, e di come il CONAI ha scelto di utilizzare la leva 
 
2
 Commissione europea, Libro Bianco, detto anche Libro Bianco di Delors, Crescita, competitività e 
occupazione, 1993
6 
 
contributiva al fine di incentivare la riduzione della produzione dei rifiuti di imballaggi 
in plastica e il loro impatto ambientale attraverso la diversificazione contributiva.  
Per concludere verrà analizzato il processo di transizione dell’Unione Europea e 
dell’Italia verso l'economia circolare, ossia un’economia capace di rigenerarsi in maniera 
autonoma, nel quale “il valore dei prodotti e dei materiali si mantiene il più a lungo 
possibile; i rifiuti e l'uso delle risorse sono minimizzati e le risorse mantenute 
nell'economia quando un prodotto ha raggiunto la fine del suo ciclo vitale, al fine di 
riutilizzarlo più volte e creare ulteriore valore”
3
.  
Verranno descritte le principali misure di natura fiscale a sostegno della transizione verso 
l’economia circolare, in particolare le agevolazioni fiscali volte a promuovere l’acquisto 
di imballaggi prodotti con materiali biodegradabili e compostabili e di beni composti 
prevalentemente da materiali riciclati. 
Infine, saranno analizzate le politiche di contrasto per l’inquinamento, in particolare 
quello generato dai prodotti in plastica, attraverso restrizioni e divieti di distribuzione di 
particolari prodotti monouso e della recente introduzione dell’imposta MACSI (imposta 
sul consumo dei manufatti in plastica con singolo impiego) all’interno dell’ordinamento 
italiano, come misura volta a disincentivare l’impiego degli imballaggi monouso in 
plastica e promuovere l’uso di imballaggi ecocompatibili. 
  
 
3
 Commissione Europea, Pacchetto sull'economia circolare: domande e risposte, 2015
7 
 
CAPITOLO I 
DIRITTO AMBIENTALE 
 
1. Nascita dell’interesse comunitario per l’ambiente e per la sua tutela 
 
L’attenzione nei confronti dell’ambiente e della sua tutela si è manifestata non più di 
cinquant’anni fa, a causa dei disastri ambientali, cambiamenti climatici e inquinamenti 
che hanno portato a forti disagi ed a situazioni, spesso, non più ripristinabili. 
E’ negli anni Settanta, infatti, che nasce la necessità di una politica ambientale comune 
tra gli Stati, attraverso la Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano  che si 
tenne a Stoccolma nel 1972, in cui venne affrontato a livello internazionale il problema 
della tutela ambientale.  
Fino a quel momento la Comunità europea, sulla base del Trattato di Roma
4
 del 1957, si 
era concentrata per lo più su obiettivi economici di tutela del mercato e della 
concorrenza
5
, sulla crescita e sullo sviluppo industriale, per cui non si era previsto nessun 
tipo di politica ambientale comune dato che non si era registrata l’urgenza della questione 
ambientale.   
Nel frattempo la crescita esponenziale della popolazione mondiale e, di conseguenza, dei 
consumi e dello sfruttamento intenso delle risorse disponibili portò il Club di Roma a 
finanziare una ricerca al MIT
6
 i cui risultati, pubblicati nel 1972 nel rapporto “I limiti 
dello sviluppo”
7
, evidenziarono come  un eccessivo tasso di crescita demografico porta a 
scontrarsi con il limite delle risorse naturali che sono disponibili in quantità finite in 
natura e non riproducibili. Quindi, il modello economico basato sulla crescita e sullo 
sviluppo incontrollato, che si era evoluto dal secondo dopoguerra, non risultò essere un 
modello sostenibile a livello ambientale nel lungo periodo per far fronte alle esigenze 
dell’uomo. 
Con la Conferenza di Stoccolma divenne di fatto pensiero comune che le azioni dei 
singoli Stati dovevano essere condotte “con più prudente attenzione per le loro 
 
4
 il Trattato di Roma (1957) è il trattato che ha costituito la CEE (Comunità Economica Europea) 
5
 R.Alfano, Tributi ambientali. Profili interni ed europei,2012,  Giappichelli, Torino 
6
Massachusetts Institute of Technology, Università di ricerca, Cambridge (Massachusetts)  
7
 Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers, William W. Behrens III , I limiti dello 
sviluppo, Milano, Mondadori, 1972
8 
 
conseguenze sull'ambiente”
8
. Il risultato di questa conferenza fu la Dichiarazione delle 
Nazioni Unite sull’ambiente umano in cui furono enunciati i principi e gli obiettivi 
generali per la tutela ambientale e un Piano d’azione in cui vennero raccolte le 
raccomandazioni per il raggiungimento degli obiettivi delineati in Dichiarazione. Anche 
se non erano atti giuridicamente vincolanti per i firmatari (113 Stati e 13 organizzazioni 
internazionali), la Conferenza di Stoccolma fu il primo intervento di politica ambientale 
ad avere una risonanza mondiale.  
Nello stesso anno, in Europa, nel Vertice di Parigi, si delinearono le stesse intenzioni di 
definire una politica ambientale che affiancava la crescita economica, affinché essa non 
fosse “fine a se stessa, ma dovrebbe tradursi in un miglioramento della vita e del benessere 
generale”
9
. In questa sede si delinearono i principi ispiratori della politica ambientale 
comunitaria e su cui si sarebbero basati i successivi Programmi d’azione ambientale, 
basati principalmente sulla prevenzione dell’inquinamento (quindi sulla correzione alla 
fonte dei danni piuttosto che sul ripristino o al recupero successivo), sul concetto di “chi 
inquina paga”, sulla sensibilizzazione dell’opinione pubblica
10
. 
Fu da questi primi tre programmi d’azione ambientale che nacquero numerose direttive 
basate sul contenimento e sul controllo dell’inquinamento: si citano, tra le altre, la 
direttiva 75/442 sui rifiuti, la direttiva 76/464 sulle sostanze pericolose nelle acque, la 
direttiva 84/360 sulle emissioni in atmosfera degli impianti industriali.  
Il 1987 fu un anno chiave per la storia della tutela ambientale: l’ambiente diventò bene 
giuridico rilevante per la Comunità Europea con l’entrata in vigore dell’Atto Unico 
Europeo, il quale aggiungeva gli articoli 130 R/S/T, riguardanti la tutela dell’ambiente,  
al Titolo VIII del Trattato di Roma, 
In questo atto si introdussero i principali obiettivi della Comunità Economica Europea in 
materia ambientale, mirati a “ salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità 
 
8
 Dichiarazione delle Nazioni Unite sull'ambiente umano (STOCCOLMA 1972) 
9
 Dichiarazione e Comunicato finale della Conferenza al Vertice (Parigi, 21 ottobre 1972) 
10
 Approfondimenti su: Rapporto uomo-ambiente e sviluppo sostenibile: Riflessioni per una proposta 
culturale, I.Tabacco, 2014, La responsabilità per danno all'ambiente: l'attuazione della Direttiva 2004/35/ 
CE ,F. Giampietro, Giuffrè Editore, 2006
9 
 
dell'ambiente; contribuire alla protezione della salute umana; garantire un'utilizzazione 
accorta e razionale delle risorse naturali”
11
. 
Nello stesso anno venne approvato il Quarto Programma di Azione, in cui si avvertì per 
la prima volta la necessità di integrare la politica ambientale con le altre politiche 
comunitarie, in modo che ci fosse un allineamento degli interessi dei singoli Stati verso i 
problemi ambientali
12
. 
Al fine di raggiungere questi obiettivi, nacque l’esigenza di formulare delle regole comuni 
affinché i singoli Stati siano in grado di affrontare i problemi ambientali in maniera più 
efficace e tempestiva, tant’è che, sulla base del principio della prevenzione e della 
salvaguardia dell’ambiente, vennero avanzate proposte riguardo la responsabilità del 
danno all’ambiente: importante fu la proposta di direttiva sulla responsabilità per danni 
causati da rifiuti del 1989, che introdusse il concetto di lesione dell’ambiente, 
differenziando così il danno causato a cose o a persone, e la responsabilità civile del 
produttore di rifiuti, definito dalla direttiva 75/442/CEE come colui che esercita attività 
di smaltimento e recupero dei rifiuti.  
Il Trattato Di Maastricht, sulla scia della Conferenza delle Nazioni Unite a Rio de Janeiro 
nel 1992
13
, segna un’altra importante tappa nella storia del diritto ambientale comunitario: 
infatti, il concetto di sviluppo sostenibile
14
 e di politica comune ambientale
15
 vengono 
inseriti nella legislazione dell’Unione Europea. 
Il concetto di sviluppo sostenibile va a rimpiazzare il concetto di crescita intesa come 
espansione quantitativa che soddisfa quasi esclusivamente interessi economici di breve 
periodo, ponendo l’accento invece sul miglioramento qualitativo delle condizioni 
economiche, ambientali e sociali che sia “sostenibile”, ossia continuo nel tempo affinché 
 
11
 Art. 130R, Atto Unico Europeo, L 169/1 (1987) 
12
M. Cassin, L’ambiente nella programmazione comunitaria, Quaderni di Didattica - Dipartimento di 
Scienze economiche dell’Università Cà Foscari di Venezia, 2008  
13
 nota anche come Conferenza ONU su ambiente e sviluppo, essa riunì 175 capi di stato di tutto il 
mondo con l’obiettivo di arrestare il degrado ambientale e porre le basi per l’attuazione di uno sviluppo 
sostenibile. Vennero adottati tre strumenti giuridicamente non vincolanti: la Dichiarazione su ambiente e 
sviluppo, l’Agenda 21 e la Dichiarazione di principi sulle foreste. S. Dorigo, P. Mastellone, La fiscalità 
per l’ambiente, op.cit. 
14
Art. 2 Trattato sull’Unione Europea  : “La Comunità ha il compito di promuovere (...) uno sviluppo 
armonioso ed equilibrato delle attività  economiche nell'insieme della Comunità, una crescita sostenibile, 
non inflazionistica e che rispetti l'ambiente” 
15
 Art. 3 l. k Trattato sull’Unione Europea “ l'azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo 
il ritmo previsti dal presente trattato: k) una politica nel settore ambiente”
10 
 
anche le generazioni future abbiano le stesse opportunità di utilizzare le risorse ambientali 
disponibili.  
Di rilevante importanza fu l’introduzione del principio di precauzione
16
 tra i principi 
fondamentali della politica ambientale comunitaria, che venne approfondito nel Quinto 
Programma d’azione ambientale, in cui viene altresì proposto, al fianco dei classici 
strumenti d’azione basati sull’approccio command-and-control, l’utilizzo di strumenti di 
tipo economico basati sul marked-based approach. 
La differenza sostanziale tra questi due approcci - che hanno l’obiettivo comune di 
prevenire il danno ambientale e, al tempo stesso, di far ricadere la responsabilità sul 
soggetto inquinatore  - è: 
- l’approccio di comando e controllo si basa su standard ambientali che, se non 
rispettati, comportano al soggetto inquinatore sanzioni pecuniarie, con una logica 
“punitiva”; 
- l’approccio degli strumenti economici invece si fonda su una logica di 
autoregolamentazione da parte del soggetto inquinatore, attraverso l’imposizione 
di tasse, imposte e sussidi, ovvero attraverso le politiche negoziali come ad 
esempio le emission trading.  
Il market-based approach pertanto incentiva l’imposizione dei tributi cosiddetti 
ambientali, in quanto è l’approccio più efficace al fine di “realizzare la necessaria 
ridistribuzione delle risorse economiche per il conseguimento dello sviluppo sostenibile, 
[per cui] i costi ambientali e gli altri costi connessi con uno sfruttamento sostenibile delle 
risorse naturali e sostenuti dal paese fornitore devono essere riflessi nelle attività 
economiche”
17
. 
 
16
 ART. 130R Trattato dell’Unione europea sancisce“2. La politica della Comunità in materia 
ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie 
regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della  precauzione e dell'azione preventiva, sul 
principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi 
inquina paga". Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione 
e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie.” 
 
17
Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo (UNCED) di Rio de Janeiro del 1992, 
Conferenza mondiale dello stesso calibro della Conferenza di Stoccolma. Approfondimenti in  S.Dorigo, 
P.Mastellone,  La Fiscalità per l’ambiente, Saggi di Diritto Tributario, ARACNE editrice, Roma
11 
 
Segue il Trattato di Amsterdam nel 1997, il quale non ha apportato modifiche rilevanti, 
ma ha ribadito l’esigenza di uno sviluppo che sia armonioso, equilibrato e sostenibile 
nelle attività economiche
18
.  
Con il Sesto programma d’azione ambientale (in vigore dal  2002) vennero definiti gli 
obiettivi, per la prima volta vincolanti, che gli Stati Membri dovevano realizzare entro il 
2012, affinché venga integrata nelle singole legislazioni una politica di responsabilità 
ambientale, stimolando l’impiego di strumenti economici e fiscali basati sui principi 
cardine della politica ambientale (di precauzione, di azione preventiva, di correzione alla 
fonte dei danni causati all’ambiente e di “chi inquina paga”) e sul coinvolgimento della 
società affinché si crei la consapevolezza delle conseguenze dell’inquinamento, del 
cambiamento climatico e del loro impatto sull’ambiente e sulla società stessa. Il 
programma d’azione si focalizza sui principali settori d’intervento: il cambiamento 
climatico, la diversità biologica, l'ambiente e la salute e la gestione sostenibile delle 
risorse e dei rifiuti
19
. 
Di estremo interesse fu la sottoscrizione nello stesso anno del Protocollo di Kyoto, un 
trattato internazionale
20
 che trovò concreta attuazione nella Comunità Europea con il 
decreto 2003/87/CE, il quale istituì un sistema di scambio delle quote di emissioni di gas 
ad effetto serra (emission trading). Il Protocollo di Kyoto fu ufficialmente il primo 
impegno dei governi di quasi tutto il mondo
21
 nei confronti della questione ambientale. 
Questo sistema viene considerato tra i più efficaci per la riduzione dell’inquinamento 
ambientale, poiché si basa sulla costituzione di mercati nazionali per l’acquisto e la 
vendita di “diritti ad inquinare”, attraverso l’assegnazione ai partecipanti di crediti o 
permessi di emissione, che rappresentano le quote di emissione di gas ad effetto serra 
massime che sono singolarmente autorizzati a rilasciare nell’atmosfera. Essendo un 
mercato, è possibile commerciare liberamente queste quote per un determinato periodo 
di tempo e, al termine di esso, i singoli partecipanti devono restituire un numero di quote 
 
18
Art. 2, Trattato di Amsterdam, 1997 
19
COM (2001)/31 
20
Il Protocollo di Kyoto nacque in sede della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici delle 
Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, dalla presa di posizione nei confronti degli strumenti economici 
come miglior approccio per il controllo e la riduzione dell’inquinamento ambientale (nel caso specifico, 
delle emissioni di gas ad effetto serra).  
21
Un importante assenza è quella degli Stati Uniti, che sono singolarmente responsabili di più del 20% 
delle emissioni  mondiali di gas ad effetto serra.
12 
 
corrispondente a quelle assegnate all’inizio del periodo; Se tali quote sono maggiori, il 
partecipante sarà soggetto all’applicazione di sanzioni pecuniarie, mentre se sono minori, 
avrà la possibilità di accumularle per il periodo successivo.
22
 Il protocollo di Kyoto entrò 
in vigore nel 2005, in seguito alla ratifica della Russia, e durò 4 anni, dal 2008 al 2012.  
Negli ultimi vent’anni il percorso evolutivo della politica ambientale fino ai giorni nostri 
si è contraddistinto dalle seguenti fasi: nel 2000 viene riconosciuto nella Carta dei diritti 
fondamentali dell’Unione Europea il valore costituzionale della tutela ambientale, così 
come viene presentato nell’art. 37: «Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il 
miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e 
garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile». Tuttavia, solo con il 
Trattato di Lisbona nel 2007 la Carta dei Diritti assumerà carattere vincolante
23
 per gli 
Stati Membri.  
Ad oggi, è in attuazione il Settimo Programma d’azione ambientale
24
, il quale si prefigge 
entro il 2020 il raggiungimento di nove obiettivi prioritari
25
 che mirano generalmente alla 
tutela ambientale, della salute e ad un impiego efficiente delle risorse al fine di conseguire 
una crescita sostenibile. 
 Eppure, la relazione della Commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza 
alimentare del 2018, ha rilevato la necessità di un Ottavo Programma d’azione 
ambientale in quanto si prevede che l’attuale Programma in atto non sarà in grado, almeno 
in maniera omogena, di conseguire tutti gli obiettivi prefissati, soprattutto in ambito di 
tutela del capitale naturale
26
.  
 
22
 B. Annicchiarico, A. Costa, Protocollo di Kyoto e mercato europeo dei diritti di emissione dei gas ad  
effetto serra: avvio della prima borsa italiana delle emissioni, Studi e Note di Economia, Anno XII, n. 2-
2007, pagg. 233-255 
23
 Art. 6 Trattato dell’Unione Europea “1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella 
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a 
Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”. 
24
 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L. 354 del 28/12/2013 
25
 OP1 proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell'Unione, OP2  trasformare l'Unione in 
un'economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell'impiego delle risorse, verde e competitiva, OP3 
proteggere i cittadini dell'Unione da pressioni legate all'ambiente e da rischi per la salute e il benessere, 
OP4 sfruttare al massimo i vantaggi della legislazione dell'Unione in materia di ambiente migliorandone 
l'attuazione, OP5 migliorare le basi di conoscenza e le basi scientifiche della politica ambientale 
dell'Unione, OP6 garantire investimenti a sostegno delle politiche in materia di ambiente e clima e tener 
conto delle esternalità ambientali, OP7 migliorare l'integrazione ambientale e la coerenza delle politiche, 
OP8 migliorare la sostenibilità delle città dell'Unione, OP9 aumentare l'efficacia dell'azione unionale 
nell'affrontare le sfide ambientali e climatiche a livello internazionale.  
26
 Commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare, Relazione sull'attuazione del 
7° programma d'azione per l'ambiente, 2018, 2017/2030(INI)