Terrorismo, responsabilità internazionale degli Stati e uso unilaterale della forza

La  parte  I  affronta  il  tema  della  disciplina  della  responsabilità 
internazionale degli Stati per atti illeciti alla luce della cosiddetta dottrina 
Bush. Ad  una  breve  ricerca  di  una  definizione  “fruibile”  di  terrorismo 
internazionale, che non  intende  in alcun modo essere definitiva, segue  la 
ricostruzione dei fatti tipici  internazionalmente  illeciti riconducibili a tale 
fattispecie  e  delle  principali  norme  internazionali  relative  ad  essi, 
nell’ottica  della  determinazione  dell’elemento  oggettivo  della 
responsabilità internazionale per atti di terrorismo.  
L’elemento soggettivo forma  invece  la materia del capitolo successivo,  in 
cui  sono  presi  in  esame  i  criteri  tradizionali  per  di  imputazione  di  atti 
illeciti  a  Stati  da  una  parte  e  quelli  più  controversi  emersi  dalla  prassi 
recente dall’altra.  
 
La parte  II affronta  invece  il  tema dell’uso della  forza  in reazione ad atti 
terroristici  di  vasta  scala.  Si  prendono  brevemente  in  considerazione 
misure  non  comportanti  l’uso  della  forza  (le  contromisure)  e  misure 
tipicamente radicate nel sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite 
(le misure comportanti l’uso della forza adottate ex art. 42 dello Statuto).  
L’argomento principale della parte è tuttavia  l’uso unilaterale della forza 
in reazione ad attacchi terroristici in virtù del diritto di legittima difesa. Si 
analizzano gli aspetti più  salienti del dibattito  circa  l’assimilabilità degli 
atti di terrorismo internazionale alla categoria di attacco armato ex art. 51. 
Si  passa  poi  ad  esaminare  i  principali  problemi  relativi  all’applicazione 
concreta  del  regime  di  legittima  difesa  in  tale  contesto,  in  termini  di 
determinazione  del  target  che  può  essere  legittimamente  colpito  e  di 
interferenza con il principio di sovranità. 
 
Proprio con una riflessione sul  futuro del principio di sovranità alla  luce 
delle tendenze introdotte dalla dottrina Bush si conclude il lavoro. La tesi 
 8
sostenuta raccoglie i frutti del lavoro di chiarificazione condotto nelle due 
parti  precedenti.  L’intento  è  quello  di  ricondurre  al  loro  giusto  ambito 
problematiche  che  spesso,  nella  letteratura,  vengono  inquadrate 
confusamente  in  ambiti  diversi:  quello  della  responsabilità  degli  Stati  e 
quello della legittima difesa. 
 9
  
 
 
 
 
 
 
 
Parte I. Responsabilità Internazionale degli 
Stati per Atti di Terrorismo Internazionale
 10
  
 
 
1. L’elemento oggettivo 
 
1.1 Definizione della condotta 
 
SOMMARIO  1. Tipologie  di  terrorismo  –  2.  Strumenti  giuridici  nel XX 
secolo – 3. La dottrina 
 
Si  rileva  costantemente  come a  tutt’oggi  la  comunità  internazionale non 
abbia ancora  raggiunto una definizione unanime della nozione giuridica 
di terrorismo.  
Numerosi  strumenti  convenzionali
1
  individuano  le  caratteristiche  di 
altrettante  fattispecie particolari della galassia  terroristica, qualificandole 
come  atti  internazionalmente  illeciti.  Resta  impossibile,  tuttavia, 
raggiungere  una  definizione  organica  dell’elemento  comune  a  tali 
fattispecie, l’elemento cioè che coincide con la loro “terroristicità”.  
 
1.1.1 Tipologie di terrorismo 
Appare  tuttavia  opportuno distinguere  sin d’ora diverse manifestazioni 
del  fenomeno  terroristico,  in modo da  limitare  l’analisi  svolta  in  questa 
sede. 
Gli  atti  di  terrorismo  possono  avere  natura meramente  interna  oppure 
rilevanza internazionale. Nel primo caso, distinguiamo tra la categoria del 
terrorismo  politico  e  quella  del  cosiddetto  “terrorismo  di  Stato”. 
                                                 
1
 Vedi infra, n. 54 p. 34. 
 
 11
Nonostante  le  rilevanti  difformità  tra  le  varie  normative  interne,  nella 
categoria del terrorismo politico possono per semplicità essere annoverati 
tutti gli atti di individui che operano in maniera violenta contro il proprio 
governo a fini sovversivi. Si afferma tradizionalmente che tali atti rilevano 
limitatamente all’ordinamento nazionale.  
Con l’espressione “terrorismo di Stato” si fa invece riferimento ad attività 
violente  perpetrate  da  un  governo  contro  la  sua  stessa  popolazione  o 
contro la popolazione di territori da esso occupati, volte a creare un clima 
di  terrore  al  fine  di  rafforzare  la  propria  autorità
2
.  Come  è  evidente, 
condotte di tale genere da parte di un governo ben si prestano a tradursi 
in  violazioni  su  larga  scala  e  sistematiche  dei  diritti  umani  della 
popolazione  che  ne  è  vittima.  In  questo  senso,  accanto  al  corpus  delle 
garanzie  offerte  dal  diritto  interno  per  la  protezione  dei  diritti 
fondamentali e qualora esso non si dimostri efficace o sufficiente, come è 
probabile  immaginare  che  accada  in  situazioni  siffatte,  è  possibile 
applicare norme e procedure  facenti  riferimento al diritto  internazionale 
dei diritti umani. 
Accanto  a  tali  manifestazioni  “interne  allo  Stato”  del  fenomeno 
terroristico, che non formano l’oggetto della presente trattazione, esiste il 
fenomeno del  terrorismo  internazionale. Ad  esso  si possono  ricondurre, 
come si vedrà meglio  in seguito, gli atti di violenza politica dotati di un 
qualche  elemento  di  internazionalità  ratione  personae,  ratione  materiae 
oppure  ratione  loci
3
.  Gli  atti  di  terrorismo  internazionale  sono  atti  di 
violenza che  ledono gli  interessi di uno Stato, commessi da persone altre 
rispetto  ai  cittadini  del  medesimo  Stato.  Gli  individui  responsabili  di 
terrorismo  internazionale  sono  ovviamente  perseguibili  alla  stregua 
                                                 
2
 Cfr. JOSEPH J. LAMBERT, Terrorism and Hostages in International Law, Grotius, 1992, cit. in 
P. J. VAN KRIEKEN, Terrorism and the International Legal Order, The Hague, 2002, p. 15. 
 
3
 Vedi infra, parte I, § 1.1.3, p. 19. 
 
 12
dell’ordinamento  nazionale  applicabile.  Essi  si  rendono  altresì 
responsabili di un crimine internazionale e sono quindi soggetti al regime 
di responsabilità internazionale dell’individuo
4
. 
Gli  atti  di  terrorismo  internazionale  si  concretizzano  essenzialmente 
attraverso  l’opera  di  individui  ed  organizzazioni  aventi  carattere  non 
pubblico.  Tuttavia,  è  talvolta  possibile  individuare  determinate 
circostanze  che  permettono  l’imputazione  dell’atto  stesso,  oltre  che  agli 
individui materialmente  coinvolti, anche ad uno Stato.  In questo  caso  si 
parla  di  responsabilità  internazionale  dello  Stato,  a  fianco  di  quella 
dell’individuo,  per  atti  di  terrorismo.  È  su  quest’ultimo  aspetto  che  si 
concentra il presente studio. 
 
1.1.2 Strumenti giuridici nel XX secolo 
A cavallo dei secoli XIX e XX  in Europa numerosi ordinamenti nazionali 
introdussero  normative  emergenziali  con  lo  scopo  di  arginare  la 
diffusione  del  movimento  anarchico  e  di  quello  sindacalista 
rivoluzionario. Come è chiaro, tali normative interne avevano per oggetto 
manifestazioni  tipicamente “politiche” del  terrorismo,  concretizzantisi  in 
reati di rilevanza prettamente interna.  
 
I primi  tentativi di arrivare ad una definizione di  terrorismo per  se  sulla 
quale  vi  fosse  accordo  tra  le  nazioni  si  ebbero  negli  anni  Trenta  in 
occasione del ciclo delle Conferenze  Internazionali per  l’Unificazione del 
Diritto Penale
5
.  
                                                 
4
 Cfr. M. Cherif Bassiouni (ed.), International Criminal Law, Transnational Publishers, Inc., 
Ardsley, New York, 1999, vol. I, p. 777 sgg. 
 
5
 Cfr. BEN SAUL, “Attempts to Define Terrorism”, Netherlands International Law Review, 
vol. 52, 2005, pp. 58‐61. 
 
 13
In  tale  ambito,  il  problema  della  definizione  del  terrorismo  venne 
dapprima  affrontato  con  riguardo  agli  aspetti  legati  all’armonizzazione 
della disciplina giuridica interna dei vari stati. Fu a Bruxelles nel 1930, alla 
Terza Conferenza Internazionale per l’Unificazione del Diritto Penale, che 
il terrorismo venne per la prima volta considerato come fattispecie penale 
per  se,  caratterizzata da un particolare  elemento  finalistico.  In  occasione 
della  conferenza  successiva,  tenutasi  a  Parigi  nel  1931,  si  procedette 
all’enucleazione di alcuni  tipi di atti concreti, nei quali è possibile che si 
manifesti la condotta terroristica. 
La  rilevanza giusinternazionalistica del  terrorismo  comparve  alla  ribalta 
per la prima volta, fuggevolmente, nel 1934 alla Conferenza di Madrid: la 
proposta  di  definire  la  dimensione  transnazionale  del  terrorismo  come 
crimen iuris gentium non venne accolta.  
 
Sulla scia dell’assassinio di Alessandro I Karadjordjevic di Jugoslavia e del 
ministro degli esteri  francese Louis Barthou,  la questione della  rilevanza 
internazionale del terrorismo venne trattata nell’ambito della Società delle 
Nazioni.  Il  lungo  dibattito  portò  nel  1937  all’adozione  del  testo  della 
Convenzione per la Prevenzione e la Repressione del Terrorismo.  
All’articolo 1,  tale  strumento  identificava nella nozione di  terrorismo gli 
“atti  diretti  contro  uno  Stato  e  commessi  al  fine  di  creare  uno  stato  di 
terrore  nelle  menti  di  particolari  persone  o  gruppi  o  nel  pubblico 
generale”.  Rilevavano  dunque,  al  fine  della  definizione  della 
“terroristicità” di un atto, due elementi: da una parte  il  fine,  consistente 
nella  creazione  di  uno  stato  di  terrore,  dall’altra  l’obiettivo,  che  era 
identificato in maniera esclusiva con uno Stato
6
. 
                                                 
6
 Cfr. BEN  SAUL,  “Attempts  to Define Terrorism”, Netherlands  International Law Review, 
vol. 52, 2005, p. 62. 
 
 14
La Convenzione del 1937 non riuscì nell’intento di riunire  il consenso di 
molti Stati: essa  fu  firmata e  ratificata solo dall’India e non entrò mai  in 
vigore. 
 
Negli  anni  successivi  alla  seconda  guerra  mondiale,  il  sistema  delle 
neonate  Nazioni  Unite  si  fece  promotore  dell’istanza  già  trattata  dalla 
Società  delle  Nazioni  e  promosse  un  dibattito  destinato  a  rivelarsi 
estremamente acceso attorno alla questione del terrorismo internazionale. 
Era  proprio  in  questa  fase,  tuttavia,  che  le  difficoltà  forse  insuperabili 
legate  alla  definizione  della  condotta  terroristica  erano  destinate  a 
manifestarsi. 
 
Il primo risultato di tale impegno confluì nel 1954 nel Progetto di Codice 
delle  Offese  alla  Pace  e  alla  Sicurezza  dell’Umanità
7
,  redatto  dalla 
Commissione  di  Diritto  Internazionale  e  sottoposto  all’attenzione 
dell’Assemblea Generale. 
L’art.  2.6  del  Progetto  afferma  che  costituisce  un’offesa  alla  pace  e  la 
sicurezza dell’umanità “l’intrapresa o  l’incoraggiamento da parte di uno 
Stato di attività  terroristiche  in un altro Stato, o  la  tolleranza da parte di 
uno Stato di attività organizzate volte al fine di compiere atti terroristici in 
un altro Stato”. 
Rispetto al testo della Convenzione del 1937, il Progetto del 1954 introduce 
numerosi  elementi  di  novità. Da  una  parte,  configurando  il  terrorismo 
internazionale come offesa alla pace e alla sicurezza dell’umanità, sancisce 
l’applicabilità del  regime di  responsabilità  internazionale dell’individuo, 
                                                 
7
  International Law Commission, Draft Code  of Offences  against  the Peace  and Security  of 
Mankind,  1954,  consultabile  presso 
http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/7_3_1954.pdf. 
 
 15