Terrorismo e stranieri: il giusto equilibrio tra libertà e sicurezza nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo

 2 
Pertanto, nel contesto europeo, viene maggiormente in rilievo la 
questione del rapporto tra sicurezza e libertà - o meglio dire della 
relazione tra l‟esigenza di combattere il terrorismo e la necessità di 
tutelare i diritti fondamentali degli stranieri - che rappresenta il filo 
conduttore della tesi che andiamo a dimostrare. 
   La questione del rapporto tra “terrorismo e stranieri”, che forma, 
dunque, il tema principale dell‟indagine svolta in questa sede, verrà 
trattata esaminando le iniziative intraprese dal Consiglio d‟Europa e le 
misure adottate nel quadro dell‟Unione Europea, evidenziando i 
caratteri propri e i limiti del sistema di protezione europeo e 
particolarmente della CEDU, al fine di valutare il ruolo svolto dalla 
Corte Europea dei diritti dell‟uomo nella definizione del “giusto 
equilibrio” tra le esigenze di sicurezza e la necessità di tutela dei diritti 
dell‟uomo, del cittadino e, soprattutto, dello straniero. 
   Nello specifico, è stato necessario esaminare, in un primo momento, 
le azioni promosse dal Consiglio d‟Europa al fine della lotta al 
terrorismo, soffermandosi sugli aspetti essenziali delle “Guidelines on 
Human Rights and the Fight against Terrorism”. Le iniziative 
dell‟anti-terrorismo intraprese dal Consiglio si sviluppano, infatti, 
intorno agli obiettivi espressi nelle “Linee guida”, che costituisce un 
documento giuridico unico, oltre che il pilastro centrale delle attività 
dell‟organizzazione nella lotta al terrorismo (cap. 1.1.). 
   La necessità di una conciliazione tra le due contrapposte esigenze, 
che è espressa chiaramente nel suddetto documento, è, in questo 
studio, considerata specificamente sotto il profilo della tutela garantita 
agli stranieri, sospettati di terrorismo. 
Perciò, la CEDU ha rappresentato un oggetto di lavoro primario al 
fine di conoscere lo standard di garanzia fornito agli stranieri, 
all‟interno del testo convenzionale, particolarmente nelle situazioni di 
emergenza terroristica (cap. 1.2.). 
   Dati questi presupposti, la ricerca si sviluppa, poi, nell‟analisi delle 
azioni e strumenti predisposti dall‟Unione Europea per fronteggiare il 
terrorismo, tenendo in considerazione il più ampio quadro giuridico 
dell‟UE, di cui si riscontrano i caratteri peculiari e le incompletezze 
 3 
(diversità delle competenze all‟interno dei tre Pilastri, e dei limiti che 
ne scaturiscono).  
Nello specifico, l‟azione di contrasto al terrorismo dell‟UE si 
inserisce, in primo luogo, nelle aree della cooperazione di giustizia e 
polizia in materia penale e della politica estera e di sicurezza comune, 
settori in cui l‟organizzazione ha diretta competenza. D‟altronde, il 
tema del terrorismo investe il ruolo dell‟Unione anche nell‟ambito del 
primo pilastro comunitario, in cui essa è impegnata a favorire e 
promuovere la libera circolazione delle persone in uno “spazio di 
libertà, sicurezza, e giustizia”. Perciò,  un discorso a parte sarà fatto 
sulle misure adottate in materia di immigrazione, e altre politiche 
connesse alla libera circolazione delle persone, al fine di valutare gli 
effetti prodotti da queste azioni sul trattamento degli stranieri-
immigrati. 
   In ogni caso, le misure anti-terrorismo adottate dall‟Unione sono 
oggetto di attenzione, particolarmente, sotto due differenti profili: 
efficacia della risposta al terrorismo internazionale e necessità di 
protezione dei diritti umani.  
   A conto di ciò, non può essere ignorato il ruolo assunto dalla Corte 
di Giustizia delle Comunità Europee nell‟affermazione dei diritti 
fondamentali - evidenziando il carattere creativo della giurisprudenza 
comunitaria - e nella questione centrale del rapporto tra la normativa 
antiterrorismo e la tutela dell‟individuo.  
   In ultimo, nel capitolo terzo, si esamina il ruolo svolto dalla Corte 
Europea dei diritti dell‟uomo, come “guardiano dei diritti umani” e 
supervisore degli interessi degli Stati.  
In questa sezione è, preliminarmente, approfondita la questione 
relativa al modello d‟equilibrio tra interessi collettivi e individuali - 
complessivamente desumibile dal sistema di protezione giuridica della 
Convenzione Europea - che rappresenta un parametro di riferimento 
valido, particolarmente in situazioni di emergenza, al fine di valutare  
l‟efficacia e l‟effettività del sistema di protezione dei diritti. 
Tendendo conto di questo aspetto e della modalità di funzionamento 
del meccanismo di protezione della CEDU, in situazioni eccezionali - 
 4 
in cui si richiede la limitazione o sospensione dei diritti umani - si 
passa, poi, all‟esame della giurisprudenza della Corte, specificamente 
ai casi relativi agli stranieri-sospettati di terrorismo, particolarmente 
nelle situazioni più vulnerabili come l‟allontanamento. 
   Ripercorrendo tale giurisprudenza si  intende verificare il ruolo 
svolto dall‟organo di Strasburgo quale garante dei diritti dell‟uomo e 
“strumento costituzionale dell‟ordine pubblico europeo” nelle 
situazioni eccezionali di emergenza, in cui la garanzia dei diritti 
umani, in generale, e dello straniero, in particolare, risulta affievolita a 
causa del prevalere dell‟esigenza della difesa dalla minaccia alla 
sicurezza nazionale. 
 
 
 5 
 
                           CAPITOLO  I  
 
      Consiglio d’Europa. 
      Il sistema di protezione dei diritti fondamentali degli  
                                  stranieri nella lotta al terrorismo 
 
      Nel contesto regionale europeo, la tematica del terrorismo è di 
necessaria correlazione alla considerazione degli obblighi che 
impegnano gli Stati membri del Consiglio d‟Europa, e dell‟Unione 
Europea, organizzati in forme democratiche, al rispetto dei diritti 
fondamentali contenuti nei testi convenzionali da questi ratificati, con 
particolare riferimento alla Convenzione Europea dei diritti 
dell‟uomo; e alla garanzia dei rimedi giurisdizionali, esperibili dagli 
individui, davanti alla Corte Europea dei diritti dell‟uomo, e alla Corte 
di Giustizia delle Comunità Europee, lì dove la giurisprudenza dei due 
organi consente di non oltrepassare i limiti prescritti nell‟applicazione 
delle misure eccezionali adottate in funzione dell‟antiterrorismo1.  
 
   
1.1. Il Consiglio d’Europa: ‘lotta al terrorismo e 
diritti umani’ 
 
      Il fondamento degli atti del Consiglio d‟Europa per combattere il 
terrorismo risiede nella convinzione per cui una efficace lotta alla 
minaccia terroristica è conciliabile con la tutela dei diritti 
fondamentali2, in rilievo quelli degli stranieri, che, in conseguenza 
dell‟11 settembre, sono stati spesso vittime di violazioni3. 
   Da ciò consegue la reazione immediata del Consiglio, nell‟intento di 
fornire una base giuridica e legale alle azioni di contrasto al 
                                           
1
 P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e…, op. cit., p. 86. 
2
 „Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism‟. 
3
 D. Lochak, op. cit.,  www.lextenso.com.  
 6 
terrorismo4, che minaccia quegli stessi principi e valori, che esso 
intende difendere in armonia con lo scopo della sua medesima 
costituzione, attraverso iniziative sul fronte e giuridico e operativo5.  
   Il 24 gennaio 2002 l‟Assemblea parlamentare approva la risoluzione 
n. 1271 e la raccomandazione n. 1550, che si rivolgono agli Stati 
membri invitandoli a ratificare le Convenzioni contro il terrorismo, a 
non derogare ai diritti umani e a rifiutare l‟estradizione dei colpevoli 
di atti terroristici nell‟ipotesi che nel paese d‟arrivo si applichi la pena 
di morte6; e la risoluzione n. 1400 del 2004, che intende dare impulso 
alla sistemazione di un sistema giuridico europeo per la cooperazione 
nella lotta al terrorismo che minaccia i diritti umani7. 
   Poco dopo, anche la Commissione Europea contro il razzismo e 
l‟intolleranza si mobilita, a fronte dell‟avviata lotta al terrorismo, a 
difesa di quelle categorie più vulnerabili alle misure di restrizione, che 
sono gli immigrati, oltre che i richiedenti asilo e i rifugiati, con la 
Raccomandazione rivolta agli Stati, affinché il rafforzamento dei 
poteri e dei controlli non produca un impatto negativo su tali gruppi8. 
   Il pilastro centrale delle iniziative dell‟organizzazione è definito, 
però, nelle „Linee guida sui diritti dell‟uomo e la lotta al terrorismo‟, 
atto non vincolante approvato nel luglio 2002 dal Comitato dei 
Ministri9, che affronta i temi dei due atti, ad esso precedenti, in modo 
più incisivo10. 
   Nella parte dispositiva, oltre che nel Preambolo, di questo 
documento sono fissati i limiti all‟esercizio del diritto riconosciuto di 
combattere il terrorismo, per assicurare l‟intangibilità dei requisiti di 
legalità, proporzionalità e non discriminazione delle misure 
restrittive, adottate in esecuzione dell‟obbligo generale per gli Stati di 
                                           
4
 R. Bellelli, The Council of Europe, in International cooperation in counter-
terrorism, a cura di Giuseppe Nesi, Trento, Ashgate, 2002, pp.141-148. 
5
 „Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism‟.  
6
 E. Nalin, “Misure europee anti-terrorismo e diritti umani”, in La comunità 
Internazionale, Osservatorio Europeo, fasc. 2, 4 febbraio 2004, pp. 304-306. 
7
„Risoluzione dell‟Assemblea Parlamentare 1400(2004)‟, via 
www.europarl.europa.eu.   
8
„Raccomandazione della Commissione Europea contro il Razzismo e 
l‟Intolleranza‟, n. 8, 17 marzo 2004, via  www.coe.int.  
9
 „Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism‟. 
10
 E. Nalin, op. cit., pp. 304-306. 
 7 
difendere il diritto alla vita dalla minaccia terroristica11. Primo testo 
giuridico internazionale sui diritti umani e la lotta al terrorismo12, le 
„Linee guida‟ forniscono una chiave di riferimento chiara ed 
accessibile13, oltre che per le autorità dei 47 Stati membri a cui si 
rivolge direttamente, per tutta la comunità internazionale impegnata a 
vincere il terrorismo. 
   La sua natura giuridica unica risiede nel richiamo a testi vincolanti 
già esistenti14, quali il Patto internazionale sui diritti civili e politici, la 
Convenzione Europea per la soppressione del terrorismo e, la CEDU, 
interpretata secondo la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti 
dell‟uomo, che è la fonte primaria15.  
   Come apprendiamo dal Testo di riferimento in appendice all‟atto 
ufficiale, le „Linee guida‟ si concentrano sui limiti di cui devono 
prendere atto gli Stati per condurre una legittima guerra al 
terrorismo16, a partire dall‟esistenza di un obbligo positivo di adottare 
tutte le misure necessarie per la protezione dei diritti fondamentali, in 
primis il diritto alla vita17, da cui conseguono il divieto assoluto di 
tortura e punizioni o trattamenti inumani e degradanti (IV), il divieto 
di condanna alla pena di morte in tutte le circostanze (X.I), nel rispetto 
della dignità umana18.  
Gli Stati devono, dunque, agire secondo i principi di non arbitrarietà, 
legalità e proporzionalità, rispettivamente ai punti II, III e V dell‟atto,  
nel garantire i diritti di difesa e giusto processo, in particolare in 
condizioni di detenzione o arresto del condannato o sospettato 
terrorista, il rispetto della non interferenza nella vita privata durante il 
                                           
11
 P. De Sena, Esigenze di sicurezza nazionale e tutela dei diritti dell‟uomo nella 
recente prassi europea, in Ordine internazionale e valori etici, SIDI., a cura di 
Nerino Boschiero, Napoli, Editoriale Scientifica, 2004, n. 8, VIII Convegno, Verona 
26-27 giugno 2003, p. 218. 
12
 „Prefazione del Segretario Generale del Consiglio d‟Europa‟ (alle „Linee guida sui 
diritti umani e la lotta al terrorismo‟). 
13
 M. Eaton, Human rights standards and framework conditions for anti-terrorist 
measures. European standards and procedures, in Anti-terrorism measures and 
human rights a cura di Wolfang Benedek e Alice Yotopoulos-Marangopoulos, 
Neterlands, Koninklijke Brill NV., 2004, p. 26. 
14
 Ibidem. 
15
 „Appendice alle Linee guida sui diritti dell‟uomo e la lotta al terrorismo‟, via 
www.coe.int. 
16
 Ibidem. 
17
 Disposto al punto I delle „Linee guida‟. Vedi R. Bellelli, op. cit., pp. 142-143.  
18
 „Guidelines on Human Rights and the Fight against terrorism‟. 
 8 
lavoro di raccolta ed elaborazione dei dati personali degli indagati, e 
garanzie per il diritto di proprietà19. 
   Anche l‟estradizione, procedura che realizza in modo efficace, 
attraverso la cooperazione tra gli Stati, lo scopo di contrastare il 
terrorismo, incontra limiti qualora essa minacci la sottoposizione 
dell‟estradato a pena di morte, tortura o trattamenti disumani e 
degradanti, o si agisca per il motivo del pregiudizio sulla sua razza, 
opinioni politiche, religione o nazionalità, o in caso di diniego di 
giustizia nello Stato richiedente20.  
   Da taluni obblighi prescritti negli strumenti internazionali di 
protezione dei diritti umani uno Stato può temporaneamente derogare, 
nei termini strettamente richiesti dalle esigenze del caso e all‟interno 
dei limiti e condizioni fissate dal diritto internazionale, quando la lotta 
al terrorismo sia condotta “in una situazione di guerra o stato 
d‟emergenza che minacci la vita della nazione”. Lo Stato è comunque 
tenuto a notificare l‟adozione di tali misure alle autorità competenti, e 
ferma stando l‟inderogabilità del diritto alla vita, della proibizione 
della tortura, trattamenti e punizioni inumani o degradanti, la legalità 
delle misure e delle sentenze, e la proibizione della retroattività delle 
leggi21. 
   Come proiezione del documento del 2002, lì dove all‟ultimo punto 
già si fa menzione dell‟argomento, il Comitato dei Ministri, nel marzo 
del 2005, ha adottato le „Linee guida sulla protezione delle vittime di 
atti terroristici‟, dando indicazioni agli Stati per promuovere la 
protezione ed il sostegno a più livelli delle vittime, e dei loro diritti 
essenziali22.   
   Inoltre, in linea con le priorità  nell‟azione di antiterrorismo del 
Consiglio, identificate attraverso le attività svolte nel 2001 e 2002 dal 
“Gruppo multidisciplinare per l‟azione internazionale contro il 
terrorismo” e, fino al 2004, dalla “Commissione di esperti sul 
                                           
19
 Ibidem. 
20
 Ibidem. 
21
 Ibidem. 
22
 P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e …, op. cit., pp. 87-88. 
 9 
terrorismo”, si è intervenuti su strumenti normativi esistenti, 
colmandone le lacune per un adattamento ai temi attuali. 
   Le misure, ad esempio, indirizzate verso la cooperazione 
internazionale giudiziaria e di polizia, indicata come nuova area di 
intervento, non sono efficacemente supportate dalle previsioni 
procedurali sull‟estradizione, contenute nella Convenzione Europea 
per la soppressione del terrorismo, in vigore tra gli Stati membri del 
Consiglio dal 27 gennaio 1977, a cui fanno richiamo le „Linee guida‟ 
nelle disposizioni sul tema, in quanto limitata nella portata23.   
   Nella chiara intenzione di semplificare il procedimento di 
estradizione, la Convenzione adotta una clausola di eccezione politica, 
secondo la quale lo Stato ha la facoltà di non considerare reato 
politico, quindi sottoponibile all‟estradizione, una lista di crimini24 
enumerati nell‟art. 1 e, in aggiunta, altri commessi come la violenza 
contro la vita, l‟integrità fisica o la libertà della persona e qualsiasi 
altro grave atto contro i beni quando esso crei un pericolo collettivo 
per le persone (art. 2)25. 
Se è vero che, in tal modo, esso pone un limite al diritto di rifiuto 
legittimo di estradizione, del resto la Convenzione contiene, allo 
stesso tempo, una clausola di non discriminazione (art. 5) che 
consente allo Stato di  rifiutare l‟estradizione, qualora ci siano 
sufficienti ragioni di credere che la richiesta sia stata presentata con lo 
scopo di perseguire o punire una persona in ragione della sua razza, 
religione, nazionalità o credo politico; e prevede per gli Stati l‟ipotesi 
di riserva, che incide sull‟obbligo di de-politicizzazione sotto l‟art. 126.  
   In risposta a richieste già precedentemente espresse dal Consiglio, in 
forma anche di raccomandazione ad intervenire al Comitato dei 
Ministri, sono state approvate delle revisioni al testo della 
                                           
23
 R. Bellelli, op. cit., pp. 144-145. 
24
 La lista include crimini previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite per la 
repressione dell‟illecita conquista dell‟aereo (1970) e contro la salvezza 
dell‟aviazione civile (1971), come pure i crimini commessi contro le persone titolari 
di uno status di protezione a livello internazionale, la presa di ostaggi e l‟uso di 
esplosivi, e la responsabilità per il tentativo o la partecipazione nei menzionati 
crimini. 
25
 P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e …, op. cit., p. 87. 
26
 R. Bellelli, op. cit., pp. 145-146. 
 10 
Convenzione del 1977, inserite nel Protocollo di emendamento del 
200327.  
   Innanzitutto, esso estende il suo campo di intervento, aggiungendo, 
alla lista di crimini enunciati nel testo convenzionale, tutti i crimini 
specificati nelle convenzioni adottate dalle Nazioni Unite 
successivamente al 1977 (art. 4)28. 
Ancora una volta è affermata l‟intangibilità del divieto di 
sottoposizione alla pena di morte, a tortura, o trattamenti inumani o 
degradanti, situazioni in cui il Protocollo all‟art. 5 non obbliga lo Stato 
ad estradare, salvo che lo Stato richiedente non dia sufficienti 
assicurazioni sul fatto che la pena di morte non sarà imposta o, dove 
imposta, non sarà eseguita e che la persona non sarà soggetta a 
detenzione a vita senza possibilità di libertà condizionata29. 
   Si accorda agli Stati l‟applicabilità delle riserve 
sull‟implementazione dell‟art. 1, dovendo essi, però, indicare 
specificamente i crimini a cui le riserve si applicano e dare conferma 
del fatto che le applicheranno di caso in caso30. Le riserve sono 
rinnovabili, se ritenuto appropriato, dopo l‟esaurimento dei tre anni, in 
cui sono valide31. In conformità col principio dell‟aut dedere aut 
iudicare, previsto all‟art. 7, ove uno Stato rifiuti l‟estradizione in 
applicazione di una riserva, dovrà sottomettere il caso alle rispettive 
autorità competenti per proseguire in senso giudiziario32. 
Infine, a garanzia del rispetto della Convenzione opera un 
meccanismo di monitoraggio, per cui è competente la Conferenza 
degli Stati parte contro il terrorismo, che assicura la conformità, tra gli 
altri casi, nell‟ipotesi di rifiuto dell‟estradizione33. 
   Un passo ulteriore,  ultimo fino ad oggi, che porta il Consiglio 
d‟Europa al rafforzamento delle misure antiterrorismo e alla 
                                           
27
 C. Tomuschat, “Further steps of the Council of Europe with a view to combating 
terrorism”, in Human Rights Law Journal, vol. 26, no. 5-8, 30 novembre 2005, p. 
157. 
28
 Ibidem. 
29
 R. Bellelli, op. cit., pp. 146-147. 
30
 Ibidem.  
31
 C. Tomuschat, Further steps of the Council of Europe…, op. cit., pp. 157-160. 
32
 R. Bellelli, op. cit., pp. 146-147. 
33
 Ibidem. 
 11 
riconferma del rispetto dei diritti fondamentali34 è stata l‟apertura alle 
firme per la ratifica della Convenzione sulla prevenzione del 
terrorismo, nel maggio del 200535.  
   Una volta ridefinita la minaccia, essa si propone di applicare 
“efficaci, proporzionate e dissuasive” misure e sanzioni a scopo 
preventivo, a livello internazionale e nazionale (art. 11)36. 
Una novità sta, infatti, nella definizione del terrorismo, costruita non 
sull‟enumerazione di atti riconosciuti come terroristici, bensì delle 
attività correlate e di incitamento, la cui specificazione vaga - 
incitazione pubblica a commettere un‟offesa terroristica (art. 5),  
reclutamento per terrorismo (art. 6), addestramento al terrorismo 
(art.7) - ha comportato che ricadesse sugli Stati la responsabilità di 
indicare in modo particolareggiato le sanzioni giustificabili o meno, in 
accordo ai propri principi giuridici interni (art. 10.1.)37. 
   In termini di regole procedurali, si è introdotto tra gli Stati parte 
della Convenzione un nuovo regime generale di principi 
giurisdizionali, che riafferma un criterio unico da applicare a tutti i 
casi di accusa di crimini terroristici, ovvero il collegamento necessario 
tra lo Stato che deve giudicare e il responsabile dell‟atto, secondo i 
principi tradizionali di giurisdizione già presenti nella Convenzione 
del 1977 e in tutte le convenzioni delle Nazioni Unite sull‟argomento. 
Il che sta ad indicare che, qualora sia dimostrata, attraverso le 
necessarie investigazioni (art. 15), la presenza dell‟accusato sul 
territorio nazionale, lo Stato debba procedere, secondo il principio 
dell‟aut dedere aut iudicare38, all‟estradizione o al giudizio39. 
   A contraddire in parte questi criteri di azione, le previsioni sulla 
cooperazione internazionale in materia penale (art. 17), che sembra 
vanificare il compito di investigazione all‟art. 15, quelle 
                                           
34
 Un chiaro riferimento alle condizioni di salvaguardia dei diritti fondamentali, 
come espressi nella CEDU, Patto Internazionale dei diritti civili e politici, e negli 
altri strumenti di diritto internazionale, è contenuto nell‟art. 12 della Convenzione. 
35
„Convenzione del Consiglio d‟Europa sulla prevenzione del Terrorismo‟ (16 
maggio 2005), via www.eur-lex.europa.eu.   
36
 Ibidem. 
37
 C. Tomuschat, Further steps of the Council of Europe…, op. cit., pp. 157-160. 
38
 Ibidem. 
39
 L‟applicazione della giurisdizione dello Stato, qualora rifiuti l‟estradizione, 
secondo l‟art. 14 della Convenzione.