Tendenze evolutive nella gestione delle risorse idriche. L'esperienza di Amps Parma.

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Il nostro utilizzo del servizio è solo l’ultimo anello di una catena molto 
complessa, che coinvolge numerosi attori, dallo stato alle regioni, dai 
comuni alle aziende, che collaborano ed interagiscono per arrivare 
all’organizzazione ottimale di questi settori. 
Infatti i servizi pubblici sono da sempre al centro di un grande dibattito, 
teso alla ricerca di un equilibrio generale tra tutti i diversi interessi, 
pubblici, privati, economici e sociali, raccolti nella gestione delle 
utilities. 
Da diversi anni va avanti un processo di riforma dei servizi pubblici e del 
servizio idrico, ed anche per il prossimo futuro si possono intravedere 
sviluppi ed indirizzi interessanti. 
Questo lavoro tenta di chiarire ed approfondire quali siano queste 
tendenze in atto, per favorire la comprensione di una realtà che spesso 
appare, ed è, molto complessa. 
Nel primo capitolo sono presentati i servizi pubblici attraverso 
l’individuazione di quelle che sono le principali criticità/tendenze attuali 
e future di questi settori. Successivamente il focus verterà sul servizio 
idrico, attraverso una breve presentazione della situazione attuale a 
livello nazionale, e più approfonditamente un’analisi del servizio con 
riferimento alla regione Emilia Romagna, nelle sue caratteristiche e 
peculiarità. 
Il terzo capitolo prende in esame un’azienda della regione, AMPS 
Parma, valutandone criticità e possibilità, ed analizzando i temi generali 
trattati in precedenza con  riferimento ad una realtà specifica, per 
comprenderne meglio gli effetti. 
Negli ultimi tempi, con la nascita di NewCo Emilia, hanno assunto 
particolare rilevanza le prospettive future per l’azienda, attraverso 
un’operazione di aggregazione di importanza non solo regionale, ma 
anche nazionale. 
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CAPITOLO.1 I SERVIZI PUBBLICI. 
 
 
1.1 LA SITUAZIONE: UN QUADRO GENERALE. 
 
I servizi pubblici sono da sempre, e in particolare nell’ultimo decennio, 
al centro di un continuo iter di cambiamento normativo, gestionale e 
tecnico, nella speranza e nel tentativo di arrivare ad un equilibrio 
organizzativo che permetta di soddisfare tutti gli interessi “racchiusi” in 
questo tipo di attività. 
Le public utilities, infatti, si caratterizzano per una elevata complessità 
ed una difficile decifrazione e comprensione di tutti i propri aspetti 
peculiari, complessità che in passato ha portato frequentemente a 
gestioni sbagliate o comunque inefficienti e non ottimali. 
Una puntualizzazione iniziale è necessaria per chiarire uno dei più 
frequenti e grossolani errori in cui si cade nel definire i servizi di 
pubblica utilità, attribuendo loro caratteristiche in qualche modo 
assimilabili a quelle dei beni pubblici, cosa del tutto lontana dal vero. 
Infatti, nessuno dei servizi di pubblica utilità possiede caratteristiche di 
non-rivalità o non-escludibilità in misura significativa. 
I servizi pubblici, avendo come oggetto beni come l’acqua, l’energia ed 
il gas, definiti beni necessari (necessities), che nella società occidentale 
di oggi sono sempre più considerati fondamentali e imprescindibili per il 
cittadino, incorporano interessi e responsabilità sociali che sono 
totalmente estranee ad attività di altra natura. 
Affermare che un attività è un servizio pubblico sociale significa 
sottolineare che il primo obiettivo è quello di consentire a tutti i cittadini 
l’accesso e l’utilizzo del bene in oggetto, superando ed anche, se 
necessario, ponendo in secondo piano problemi territoriali, economici, 
gestionali e organizzativi.  
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Ancor prima di una gestione efficiente, o del raggiungimento di risultati 
economici, o del soddisfacimento di soci ed investitori, è fondamentale 
ed imprescindibile che il cittadino, ogni cittadino, possa usufruire, in 
modo adeguato, dei beni erogati dal servizio pubblico
1
. 
Questo è un primo elemento di criticità e complessità che si incontra 
nella gestione delle public utilities, settore nel quale è necessario tener 
conto anche di fattori sociali spesso ignorati o secondari in altri rami o 
attività economiche. 
Nel corso degli anni si è attuato un continuo cambiamento dei servizi 
pubblici locali che ha portato al progressivo soddisfacimento delle 
esigenze in merito alla disponibilità quantitativa del servizio, e tutte le 
misure assunte, istituzionali od organizzative, erano volte al 
raggiungimento della copertura totale del territorio nazionale 
nell’erogazione dello stesso. La responsabilità sociale nei confronti della 
collettività veniva recepita e soddisfatta perseguendo obiettivi quasi 
esclusivamente quantitativi, nel senso di territorio coperto, cittadini 
raggiunti, disponibilità erogate eccetera.  
Questa necessità di soddisfare esigenze sociali, implicitamente e 
naturalmente correlata alla natura pubblica del soggetto erogatore dei 
servizi ed associata all’operare in condizioni di controllo del mercato, ha 
finito frequentemente per fare da velo a fenomeni diffusi di inefficienza 
o spreco di risorse. 
Negli anni il livello di complessità nei rapporti con l’ambiente è andato 
crescendo, sia grazie alla progressiva emancipazione del cittadino-utente 
nei confronti della pubblica amministrazione produttrice di servizi, sia al 
diffondersi di numerosi movimenti a tutela dei consumatori. 
                                                 
1
 E’ il principio di universalità del servizio, che ha ispirato l’azione dell’Unione Europea negli ultimi 
anni e riconosce che la fornitura pubblica non sia né la modalità necessaria né la migliore nella 
fornitura dei servizi pubblici, riconoscendo, tuttavia, che i servizi di pubblica utilità debbano essere 
assoggettati ad una serie di regole a garanzia dei cittadini. In un contesto di mercati aperti e 
concorrenziali, la finalità del servizio universale è quella di assicurare a tutti l’accessibilità e la qualità 
dei servizi a prezzi sostenibili. 
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Man mano che venivano soddisfatti e raggiunti obiettivi quantitativi 
riguardanti la disponibilità del servizio, si facevano sempre più pressanti 
le richieste in ordine alla qualità e all’efficienza.  
Le aziende pubbliche erogatrici, a causa delle inefficienze diffuse e della 
cattiva gestione e organizzazione, hanno avuto difficoltà
2
 a rapportarsi 
con quella che è stata chiamata la rivoluzione delle aspettative crescenti
3
 
da parte dei cittadini-utenti, che non accettavano più di essere considerati 
dalle imprese semplici amministrati a cui va assicurata la mera 
erogazione del bene in oggetto. Alla condizione di passività, che in 
passato ha caratterizzato il ruolo dei cittadini-consumatori, tende a 
sostituirsi un orientamento critico e partecipativo che porta ad esprimere 
considerazioni e giudizi sulla qualità dei servizi erogati. 
In aggiunta all’emancipazione degli utenti, notevoli spinte al 
cambiamento vengono anche dalla modernizzazione della tecnologia e 
della ricerca, oltre che da più pressanti vincoli di equilibrio di bilancio 
sia a livello nazionale che aziendale, dovuti oltretutto alla progressiva 
integrazione europea che ha portato ai noti parametri di Maastricht e ad 
altre leggi di salvaguardia e controllo societario. 
Da qui il necessario cambio di orizzonti delle pubbliche amministrazioni 
verso un ottica che privilegi maggiormente la qualità, l’organizzazione, 
la gestione in efficienza ed economicità dell’intera struttura nazionale dei 
servizi pubblici locali. 
Negli ultimi anni l’indirizzo delle varie riforme della pubblica 
amministrazione è stato proprio questo, e per raggiungere elevati 
standard qualitativi in osservanza dell’economicità dell’intera gestione 
del servizio, si è cercato di dare soluzione alle principali criticità del 
settore delle public utilities. 
                                                 
2
 Sull’argomento cfr. Cafferata R., “Innovazione e inerzie di gestione nelle aziende locali di pubblici 
servizi”, Azienda Pubblica, n. 2, 1991. 
3
 Marzilli P.G., “Il marketing dei servizi pubblici”, in AA.VV., Il marketing dei servizi, Accademia 
italiana di Economia Aziendale, Giuffrè, Milano, 1982, p. 152. 
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I principali elementi posti all’attenzione di politici, tecnici e legislatori 
sono: la ricerca di dimensioni ottimali per la gestione del servizio; la 
ricerca di maggiore concorrenzialità nel settore; la spinta verso la 
privatizzazione, necessaria a favorire il tentativo di attrazione ed 
ingresso di nuovi capitali “freschi” nel settore, oltre che ad introdurre 
nuove leve organizzative e gestionali per aumentare l’efficienza anche a 
livello di governance. 
 
 
 
 
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1.2 ORIENTAMENTI E CRITICITA’ DEL SETTORE. 
 
1.2.1 LO SVILUPPO DIMENSIONALE. 
 
I servizi pubblici fino al 1990 erano caratterizzati da un’elevata ed 
eccessiva frammentazione organizzativa, con molte gestioni distinte che 
operavano in condizioni di inefficienza, assolutamente scoordinate le une 
dalle altre. 
Dagli anni novanta, in tutti i settori dei servizi pubblici, si è tentato di 
favorire una diversa distribuzione ed organizzazione delle gestioni sul 
territorio, cercando di accorpare i gestori, per raggiungere dimensioni più 
adatte, semplificando l’intero sistema dei servizi pubblici italiani. 
In attività con infrastrutture ed impianti così costosi ed imponenti, per 
raggiungere obiettivi di efficacia ed efficienza, è fondamentale poter 
organizzare il servizio partendo da dimensioni ottimali, che consentano 
la realizzazione di economie di scala per la riduzione dei costi unitari e 
fissi di gestione. 
Le aggregazioni e le alleanze strategiche nei servizi pubblici sono 
all’ordine del giorno e, soprattutto negli ultimi anni, si sono sviluppate su 
tutto il territorio nazionale.  
Emblematico è il caso del settore idrico, che con l’approvazione della 
legge Galli nel 1994 è stato riorganizzato in Ambiti Territoriali Ottimali 
(ATO), passando dagli oltre 8000 gestioni di inizio anni novanta, ai 91 
ATO presenti attualmente sul territorio. 
I vantaggi in termini di economie di scala e riduzione dei costi si 
intuiscono abbastanza facilmente, soprattutto considerando la portata del 
servizio che eroga o distribuisce enormi quantità di “beni pubblici”, 
dovendo raggiungere, per sua precisa responsabilità sociale, tutti i 
cittadini. 
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La logica delle economie di scala funziona se all’aumentare dei volumi 
di produzione (dei volumi di bene erogato e distribuito dal servizio, nel 
nostro caso) i costi unitari di produzione diminuiscono e tendono a 
ridursi costantemente. 
Dalla teoria
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 sappiamo che maggiore è l’incidenza dei costi fissi sui costi 
totali, maggiore sarà la possibilità e la presenza di economie di scala. 
In particolare il settore delle public utilities è caratterizzato da costi fissi 
e investimenti iniziali molto elevati in impianti, con reti distributive che 
nella maggior parte dei casi sono duplicabili solo affrontando costi 
enormi; una volta impiantata una rete di distribuzione il costo marginale 
di fornitura sostenuto ipotizzando di dover servire un utente in più è 
relativamente basso. Ci troviamo quindi nella condizione di rendimenti 
crescenti, in cui i costi tendono a diminuire all’aumentare del volume 
della produzione; in particolare, esemplificando, in presenza di 
rendimenti di scala crescenti, il costo medio di produzione di una sola 
impresa che produce una quantità di servizio pari a 2y, è inferiore ai 
costi medi sostenuti da 2 imprese che producono ciascuna una quantità 
pari ad y. 
Da tutte queste considerazioni si intuisce abbastanza chiaramente come il 
raggiungimento di dimensioni ottimali nella gestione dei servizi e la 
ricerca di economie di scala nell’organizzazione, erogazione e 
distribuzione degli stessi, siano fattori cruciali per migliorare l’efficienza 
e l’economicità di questo settore, e si comprende di conseguenza 
l’indirizzo legislativo seguito negli ultimi anni
5
.  
Le operazioni di acquisizione e di alleanze strategiche si sono 
moltiplicate nel corso degli anni, man mano che il raggiungimento di una 
certa dimensione diventava sempre più fondamentale ed imprescindibile 
                                                 
4
 Per approfondimenti sul tema si veda Dennis W. Carlton, Jeffrey M. Perloff, “Organizzazione 
industriale”, McGraw-Hill, al cap. 3. 
5
 In particolare con la Legge Galli sul servizio idrico del 1994 che suddivide il territorio in Ambiti 
Territoriali Ottimali. 
 10
per la sopravvivenza aziendale. Perseguire economie di dimensione 
risulta infatti essenziale per raggiungere vantaggi relativi ad economie di 
scala sugli investimenti, potere contrattuale negli acquisti e una gestione 
dei rischi più bilanciata. 
Quella di aggregazioni ed alleanze è una caratteristica importante 
dell’evoluzione del settore dei servizi pubblici ed ha spinto verso un 
generale miglioramento nell’efficienza industriale ed una forte tendenza 
verso la concentrazione, riducendo sensibilmente il numero dei gestori 
impegnati sul territorio nazionale. 
 
Grafico 1 -  L’aumento della concentrazione in Italia
6
.  
 
 
 
Gli accordi per acquisizioni o alleanze strategiche nel settore delle public 
utilities sono 297 al 2003, rispetto ai 274 del 2002, con 88 accordi nuovi, 
36 cessati e 22 superati
7
. 
                                                 
6
 Fonte: AGICI Finanza d’Impresa, indagine al 31 dicembre 2003. 
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 Fonte dati, AGICI Finanza d’impresa, in particolare Prof. Alessandro Marangoni, convegno 
“Investire nel settore delle local utilities italiane” Borsa Italiana, Milano, 26 Maggio 2004.