2
realizzazione delle opere pubbliche mediante la finanza di progetto, sia
accedendo direttamente al mercato dei capitali.
Un ruolo molto importante nella ricerca dei percorsi di cambiamento è
svolto dal programma “Cantieri” del Dipartimento della Funzione Pubblica,
grazie al quale sono individuate le priorità rispetto alle quali intervenire
tenendo conto delle esigenze e missioni delle amministrazioni, con
l’obiettivo di raggiungere risultati che siano visibili e duraturi, ed in questo
ambito è da menzionare il progetto “Laboratori d’innovazione” che ha
sviluppato temi concentrati sull’analisi, attuazione e valutazione delle
politiche pubbliche, sulle prospettive e gli strumenti del management sullo
sviluppo di sistemi di comunicazione e di relazione con i partner e i
portatori di interesse e lo Stato. In quest’ambito, coerente con il mio lavoro,
s’inserisce il laboratorio di finanza innovativa che nasce con l’esigenza di
sviluppare e diffondere know – how per il rafforzamento di: emissioni
obbligazionarie, cartolarizzazioni immobiliari, rinegoziazioni del debito,
operazioni sui derivati e finanza di progetto e per predisporre una banca
dati sulle principali esperienze d’innovazione finanziarie e coordinare
progetti di interscambio di conoscenze e competenze sul tema della finanza
innovativa tra i vari livelli di P.A. decentrata.
La finanza di progetto, da parte sua, si è ritagliata un ruolo molto
importante per il rilancio delle infrastrutture, essendo, quest’ultimo, uno dei
presupposti principali per consentire lo sviluppo economico e sociale del
Paese, non risultando adeguate sotto il profilo quantitativo e qualitativo. Il
divario, esistente fra l’Italia e gli altri Paesi dell’Unione Europea, non
risulta colmabile in tempi brevi e la marcata riduzione degli investimenti
pubblici comporterebbe a prefigurare uno scenario di ulteriore arretramento
nei settori cardine per la modernizzazione di un Paese (infrastrutture,
trasporti e comunicazione, strutture sanitarie), ma la stessa partecipazione
3
all’Unione Economica e Monetaria ci impone interventi strutturali
coniugati, però, con la ricerca della massima efficienza e contenimento
della spesa pubblica. In tale ottica si è visto un crescente interessamento dei
soggetti privati sia nella gestione diretta dei servizi pubblici sia nella
partecipazione al finanziamento di opere in un’ottica di collaborazione e
integrazione, e in questo contesto la finanzia di progetto risulta uno
strumento di finanziamento capace di coniugare la reperibilità di elevati
fabbisogni finanziari con ridotti rischi di mercato, grazie al coinvolgimento
dei soggetti privati per la realizzazione delle opere. Risulta indispensabile,
affinché il progetto a cui si vuole dare esecuzione possa essere effettuato,
che questo abbia le capacità di ripagare le risorse impiegate con
ragionevole attendibilità e che gli attori coinvolti abbiano le capacità e le
conoscenze e le competenze giuste per sostenere il tempo di attuazione fino
al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Accanto alle competenze e le
capacità dei soggetti interessati, gioca un ruolo molto importante anche la
loro motivazione nel portare a compimento l’opera rispettando tutti i tempi
prestabiliti.
Con il presente lavoro si analizza il ruolo della finanza della progetto
all’interno della Pubblica Amministrazione mettendo l’accento su come
questa possa essere un importante strumento per la realizzazione di opere di
interesse generale coinvolgendo tutti i soggetti economici. Nel primo
capitolo si parlerà dell’evoluzione della Funzione Finanza, essenziale per il
controllo del debito, mentre nel secondo capitolo, più tecnico, verranno
presi in considerazioni tutti i passaggi necessari per realizzare un contratto
di finanza di progetto. Nel terzo capitolo sarà posto l’accento sul quadro
normativo italiano, mentre nell’ultima parte verrà analizzato un caso
pratico, il Centro Congressi di Formia, dimostrazione palese di come il
Comune ricerchi l’efficienza nella realizzazione.
4
CAPITOLO PRIMO
“STRATEGIE DI FINANZIAMENTO
DEGLI ENTI LOCALI”
5
1.1 Evoluzione della Funzione Finanza
L’evoluzione che si è avuta negli Enti locali nell’ambito della funzione
finanza ha interessato, in maniera più energica negli anni Novanta,
l’operato tradizionale di Regioni, Province e Comuni, anche di piccole
dimensioni, i quali sono passati da una gestione finanziaria tradizionale a
una gestione finanziaria “innovativa”. Il termine innovativo, a scanso di
equivoci, non vuol dire andare a creare nuovi metodi, più o meno consoni
al finanziamento delle varie missioni, ma mutare la programmazione e
gestione finanziaria, andando ad applicare al settore pubblico determinate
operazioni e logiche di valutazione di investimenti che da sempre fanno
parte del settore privato, grazie alle quali è possibile coniugare il binomio
efficacia – efficienza, vale a dire il raggiungimento degli obiettivi prefissati
minimizzando il più possibile i costi.
Per avere una visione completa delle varie fasi che si sono susseguite nella
gestione finanziaria bisogna partire e fare riferimento dalla crisi finanziaria
degli Enti locali di fine anni Settanta, i cui elementi caratterizzanti sono
rappresentati: dal ricorso all’indebitamento a breve per rimborsare
l’indebitamento a medio lungo termine ed il consolidamento successivo, la
riduzione dell’autonomia impositiva e la stessa concezione di finanza, la
quale, a sua volta, era contraddistinta: dal ricorso ai mutui a lungo termine
offerti dall’intermediario istituzionale rappresentato dalla Cassa Depositi e
Prestiti, ed in pochi e rari casi da istituti di credito, e dalla presenza della
Tesoreria Unica che non dava la possibilità agli Enti di svolgere
un’autonoma politica di gestione attiva della liquidità a differenza di
quanto permesso agli Enti locali operanti negli altri paesi europei. Il
cambiamento, quindi, va approfondito e analizzato, per consentire
6
l’individuazione delle aree di attività della Funzione Finanza e permettere
di progettare e realizzare le politiche e le strategie di sviluppo della stessa
funzione.
In una prima fase gli Enti, soprattutto i Comuni di grandi dimensioni,
ricorrevano in modo ampio al sistema bancario e sperimentavano, con
successo, emissioni obbligazionarie collocate direttamente sul mercato,
destinate a finanziare complessivamente la politica di investimento, e non
uno specifico progetto. Le capacità che, passando gli anni, si andavano a
sviluppare nelle relazioni con gli intermediari finanziari, sulla valutazione
di convenienza delle diverse modalità di finanziamento degli investimenti,
il lancio e gestione dei prestiti obbligazionari, si sono, purtroppo,
progressivamente indeboliti nella fase di congelamento dell’indebitamento
datato 1979, e di rafforzamento della Tesoreria Unica. Pur in presenza di
numerosi paletti e problemi, è possibile affermare che in questo primo
periodo di evoluzione e cambiamento è possibile ravvisare deboli segnali di
interesse allo sviluppo della Funzione Finanza andando a ricordare: le
convenzioni quadro stipulate tra ANCI, ABI ed ACCRI, sul ricorso al
leasing finanziario e operativo
1
, un interesse alla gestione e valorizzazione
economica del patrimonio
2
, operazioni di leasing immobiliare
3
affidate
dagli Enti locali alle loro aziende municipalizzate. Conseguenza di questa
situazione è stata la scelta obbligata all’esternalizzazione, non
programmata, della gestione finanziaria agli intermediari classici privati e
soprattutto verso la Cassa Depositi e Prestiti non però controbilanciata dalla
consapevolezza, da parte degli intermediari classici del ruolo che essi
potevano ricoprire, passando dall’incarico di semplici tesorieri a diventare
1
Clarizia Velo, Il leasing pubblico, Giuffrè Editore, 1985
2
Esempio indicativo è rappresentato dal progetto Finanziaria casa del Comune di Modena del 1983 per il
finanziamento degli alloggi da destinare a locazione
3
Comune di Milano e ATM per la costruzione di sedi destinate a uffici e centri logistici
7
veri e propri consulenti, tramite i quali si poteva offrire assistenza per il
ricorso e accesso ai mercati finanziari nazionali, consulenza per il
finanziamento pubblico e privato per le piccole e medie infrastrutture.
Successivamente si è passati al progressivo rafforzamento di competenze
secondo una logica di attivazione incrementale (passo dopo passo) della
Funzione Finanza, e questa fase di transizione può essere utilizzata come
modello interpretativo per descrivere l’evoluzione negli anni Novanta.
Alla fine degli anni Ottanta, in un’ottica di ridimensionamento strutturale,
si verificano alcuni cambiamenti tra i quali:
ƒ la legge di riforma delle autonomie locali (142/90) che pone
particolare attenzione all’autonomia decisionale ed organizzativa
degli Enti ed al ricorso a formule gestionali alternative;
ƒ la progressiva crescita dell’autonomia tributaria;
ƒ l’allentamento progressivo dei vincoli alla manovra su prezzi e
tariffe dei servizi pubblici locali;
ƒ lo sviluppo dei sistemi di gestione e delle logiche manageriali
attraverso l’inserimento della contabilità economica, del PEG, della
contabilità dei costi, il controllo di gestione ed il controllo
strategico;
ƒ la normativa (Legge del 23/12/94 n. 724 art. 35 e 37) che ha reso
possibile dal 1994 il ricorso allo strumento obbligazionario
4
.
Tutto ciò ha comportato: l’adozione di sistemi di analisi di convenienza
economico finanziaria delle diverse possibilità di finanziamento, l’abituarsi
a ragionare in termini di piano di investimenti e di ricerca delle possibili
fonti, l’attenzione da tipologie semplificate di prestiti obbligazionari a
4
La prima emissione obbligazionaria comunale è stata effettuata dal Comune di Forlì con un BOC per un
importo di Lit. 12,2 mld
8
tipologie più complesse, tra cui va citato l’e–bond collocato sul web, che in
Italia è stato utilizzato dalla Regione Marche. Le risorse introitate
attraverso le emissioni obbligazionarie e non immediatamente spendibili
per la realizzazione delle infrastrutture o degli investimenti previsti,
possono essere gestite al di fuori del sistema della Tesoreria Unica,
andando ad utilizzare metodi di gestione attiva della liquidità impiegando
le risorse eccedenti in operazioni di pronti contro termine o sui mercati
monetari o finanziari con ricadute positive sugli interessi attivi.
Le riforme fino a qui menzionate hanno permesso un accumulo progressivo
di competenze che consentono agli Enti locali di affrontare con successo le
operazioni di rinegoziazioni del debito, caratterizzate dalla gestione
dinamica del rischio finanziario, attraverso il passaggio da tassi fissi a tassi
variabili e dalle operazione sui derivati consentono l’acquisizione del
know-how necessario per affrontare il mutato scenario economico
finanziario e le operazioni di valorizzazione e gestione del patrimonio
immobiliare, attraverso la creazione di fondi immobiliari chiusi o le
operazioni di cartolarizzazione immobiliare.
Un discorso a parte deve essere affrontato per quanto riguarda la finanza di
progetto, anche se fin dall’inizio degli anni Novanta l’interesse degli Enti
locali è stato molto forte, poiché è ritenuto uno dei mezzi più idonei per il
coinvolgimento dei privati nelle opere pubbliche di rilevanza nazionale e
locale, essi non hanno potuto portare a termine operazioni significative a
causa della relativa normativa continuamente modificata e dal problema di
trovare centri di consulenza istituzionali capaci di avere un ruolo
propulsivo forte, relegando tale strumento in una posizione marginale nei
periodi di incertezza.
9
1.2 Le caratteristiche della Funzione Finanza
Nelle imprese private, la funzione finanza, è caratterizzata dalla presenza di
due aree principali: la Tesoreria e la Finanza strategica.
La Tesoreria, tra le sue funzioni principali, svolge attività di copertura,
attraverso operazioni di swap
5
, dei rischi finanziari, collegati all’andamento
dei tassi di interesse e/o dei tassi di cambio, di gestione attiva della
liquidità, attraverso la programmazione e gestione del cash flow
predisponendo il budget di cassa, di gestione dei rapporti contrattuali con
gli enti finanziari, diversificando la fornitura dei servizi finanziari e la
costruzione dei rapporti fiduciari, di controllo sulle relazioni esistenti fra le
politiche di vendita e finanza e più specificatamente della gestione dei
crediti, valutando il ricorso al factoring e alla cartolarizzazione dei crediti.
La Finanza strategica, da parte sua, ha come obiettivo primario la
valutazione economico finanziaria delle diverse alternative di investimento,
prendendo in considerazione le varie modalità di finanziamento delle
strategie di sviluppo, ricorrendo al capitale proprio e/o al capitale di debito,
valutando, nel caso di ricorso al capitale di terzi, vantaggi e costi delle
diverse tipologie di indebitamento. Competono, a questa area, non in
maniera residuale, le strategie finanziarie collegate alle scelte di fusione, di
acquisizione di nuove società, di rafforzamento della partecipazione
azionaria, di dismissione di imprese.
In ambito pubblico, la valutazione delle diverse possibilità di
finanziamento degli investimenti può essere estesa dalle attuali scelte tra
emissioni obbligazionarie, mutui della Cassa Depositi e Prestiti e mutui
5
E’ un’operazione di natura creditizia attraverso la quale i due soggetti contraenti si impegnano a
scambiarsi per un periodo di tempo predefinito due serie di pagamenti periodici che possono essere
denominati nella stessa valuta e rappresentare pagamenti di interessi, oppure possono essere espressi in
valute diverse e rappresentare di contro pagamenti di interessi o veri e propri trasferimenti di capitali.
10
presso altri intermediari finanziari ad altre modalità di finanziamento, quali
il ricorso a mercati finanziari internazionali o i prestiti di risorse finanziarie
provenienti da imprese pubbliche locali partecipate, e proprio in
quest’ottica tra le aree di competenza essenziali per lo sviluppo della
programmazione e gestione finanziaria negli Enti locali vanno menzionate
la diagnostica e l’audit interno, le politiche di gestione attiva della liquidità
e la predisposizione di budget di cassa, le simulazioni finanziarie per la
valutazione dell’impatto dei diversi progetti di investimento, la
programmazione pluriennale, le valutazioni di politiche fiscali alternative.
Accanto a queste considerazioni vanno aggiunte altre aree di importanza
cruciale quali: il supporto alle operazioni di finanza di progetto e la verifica
finanziaria di formule miste di finanziamento pubblico privato, la gestione
dell’indebitamento, più precisamente la ristrutturazione dell’indebitamento
a medio lungo termine e la gestione di quest’ultimo, modalità innovative di
finanziamento come gli swap, linee di credito con opzioni multiple, crediti
pluriennali, basate sull’organizzazione di consorzi.
Attraverso il confronto tra le caratteristiche della Funzione Finanza nelle
imprese private con le sopra menzionate aree essenziali per sviluppare nel
settore pubblico concretamente la capacità di poter valutare le diverse
forme alternative di finanziamento e impiego delle risorse è possibile
individuare le attività caratterizzanti della Funzione Finanza negli Enti
Locali, si può affermare che la Funzione Finanza pubblica si è articolata su
tre principali pilastri.
Il primo è rappresentato dalle strategie finanziarie centralizzate, a livello
dell’intero Ente Locale, incentrate sulle politiche finanziarie e sull’
attenuazione della vulnerabilità finanziaria causata dall’elevata dipendenza
dai trasferimenti statali e regionali e dalla ridotta autonomia tributaria che
causavano evidenti tensioni di cassa dovute a mancati e/o a ritardati
11
trasferimenti. La manovra di attenuazione della vulnerabilità si basa sul
rafforzamento della capacità di contrattazione e negoziazione con i livelli
istituzionali che trasferiscono i fondi, la previsione e l’attivazione dei
generatori di cassa, che rappresentano aree di attività o ricorso a fonti
straordinarie di finanziamento della gestione corrente in grado di attenuare
le tensioni di liquidità, i quali possono essere messi in pratica andando a
potenziare le aree di attività collaterali che finanziano aree core o tipiche
dell’Ente.
Il secondo pilastro è tracciato dalle strategie finanziarie necessarie per le
diverse funzioni o settori d’intervento dell’Ente riconducibili
all’introduzione di modalità innovative di finanziamento degli investimenti
nei diversi settori, da emissioni obbligazionarie il cui rimborso è collegato
alla gestione della nuova infrastruttura, alla finanza di progetto ed alle varie
partnership pubblico – privato, al leasing immobiliare ed alle operazione di
sale & lease back, alle formule di project leasing e di project bonds, alla
creazione di fondi immobiliari e la stessa cartolarizzazione immobiliare.
Il terzo pilastro, infine, include le attività a supporto della realizzazione
delle strategie finanziarie, dalla gestione dei crediti verso terzi, all’adozione
del factoring ed alla cartolarizzazione dei crediti.
La funzione finanza pubblica
Diagnostica Audit finanziario
Ristrutt. Debito Politiche fiscali alternative
Gestione Simulazione politiche
tesoreria tariffa
Programmazione finanz. Modalità alternative di finanz.
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Una volta individuate le varie aree operative della Funzione spetta ai
singoli Enti decidere con quali modalità, risorse e in che tempi sviluppare i
vari progetti di investimento. Numerosi sono i fattori che influenzano le
singole realtà e in particolare, assume rilevanza la consapevolezza diffusa
tra gli amministratori tra i ruoli di vertice ed i ruoli direzionali di attuare
precise scelte organizzative che portano ad individuare uno specifico
presidio organizzativo della Funzione Finanza e soprattutto le competenze
e le professionalità necessarie. La Funzione Finanza dovrà acquisire una
propria identità rispetto alle attività di formulazione dei bilanci revisionali e
consuntivi ed alla connessa gestione attraverso la contabilità finanziaria; la
stessa identità dovrà essere affermata e consolidata anche nei confronti
delle attività collegate al controllo di gestione, dall’individuazione dei
centri di responsabilità, ai sistemi di budgeting, alla contabilità direzionali,
ai sistemi di reporting ed alla contabilità economica e in una duplice
prospettiva, interna e di centro di consulenza esterno, occorrerà delimitare
bene i confini all’interno dei settori economico finanziari, valutando
l’opzione di prevedere staff specializzati su pacchetti di attività critici.
Un ruolo acceleratore nello sviluppo della funzione di programmazione e
gestione delle risorse finanziarie è rappresentato dalla creazione e
soprattutto diffusione della conoscenza, delle competenze e delle prassi
operative a livello dell’intero sistema della pubblica amministrazione
locali. In questa prospettiva vanno inseriti l’attivazione di veri e propri
sistemi di knowledge management e gestione della conoscenza sul tema
della funzione finanziaria.
Una considerazione di particolare rilevanza è rappresentata dalla crescente
presa di coscienza sulla rilevanza del cliente amministrazione pubblica
locale presso gli intermediari finanziari e soprattutto l’attivazione di nuove
13
relazioni tra lo stesso sistema bancario e le amministrazioni locali, nonché
le conoscenze tecniche e applicative degli strumenti di finanza innovativa
da utilizzare per il reperimento di risorse necessarie al conseguimento degli
obiettivi di investimento prefissati.
Fattori indicativi per lo sviluppo della Funzione Finanza
Sensibilità degli Amministratori e vertici aziendali
presidio organizzativo e professionalità interne
Posizione nei Conoscenze
confronti degli del sistema
interm finanz Enti Locali
Conoscenza delle tecniche e degli strumenti
14
1.3 Le strategie di finanziamento
Il finanziamento degli investimenti nelle pubbliche amministrazioni,
abitualmente, è avvenuto ricorrendo a fonti interne proprie delle
amministrazioni (entrate tributarie, entrate extratributarie ed entrate da
trasferimenti correnti), alle quali si aggiungevano, qualora non fossero
sufficienti, risorse raccolte presso il sistema di credito ed intermediari
specializzati (entrate da accensione prestiti).
6
L’attività di finanziamento
era limitata e non richiedeva particolari competenze, poiché era necessario
solamente che le risorse proprie o derivanti da trasferimento fossero
sufficienti a coprire le spese correnti e/o in conto capitale e qualora si
verificava un disequilibrio si ricorreva alla stipulazione dei mutui. Il
cambiamento che si è verificato negli ultimi anni a livello istituzionale, il
mutamento del sistema di finanziamento, la riduzione delle risorse
finanziarie destinate agli investimenti, l’esigenza di risanamento hanno
contribuito a modificare questa prassi, rendendo necessaria una migliore
preparazione sulle possibilità e sulle strategie d’investimento -
finanziamento, ed in tale contesto aumenta la rilevanza di una finanza
strategica che si prefigge come obiettivo il raggiungimento degli obiettivi
aziendali e l’individuazione delle risorse disponibili per finanziare
investimenti in grado di aumentare i livelli di competitività reale.
7
Soprattutto nelle pubbliche amministrazioni di piccole dimensioni decisioni
non pienamente ponderate e affrettate potrebbero comportare seri problemi
finanziari avendo, successivamente, una ripercussione negative sul livello
dei tributi e sulle tariffe che l’azienda deve riscuotere, risulta, quindi,
necessario l’acquisizione di competenze e conoscenze adeguate sulle
6
Carnevale R., Il finanziamento degli enti locali: specificità, rischi e garanzie, Iceb, Milano, n. 4, 1999
7
Di Falco G. Salvi, L’euro nell’amministrazione dell’azienda, Convegno di Torino, pag. 270, 1998
15
strategie di finanziamento degli investimenti, andando anche a cercare,
dove è necessario, il concorso di capitali privati per la realizzazione delle
opere pubbliche o accedendo direttamente al mercato dei capitali.
Le pubbliche amministrazioni che tendono ad utilizzare nuove forme di
risposta ai problemi finanziari derivanti dagli investimenti sono in continua
crescita ed è possibile distinguere tre fasi principali che hanno portato a
questo graduale processo di evoluzione:
- una fase iniziale, nella quale l’interlocutore principale era costituito
dalle banche ed in cui la concessione dei prestiti tendeva a
prescindere dalla validità del progetto e dalla solvibilità della
pubblica amministrazione. Tale fase inizia con la Legge n. 403 del
1990 che abolisce l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di
ottenimento della preventiva dichiarazione di indisponibilità da parte
della Cassa Depositi e Prestiti, per il ricorso a prestiti bancari, in tal
modo il finanziamento privato non è più residuale e l’Ente acquisisce
maggiore flessibilità nella definizione delle sue strategie finanziarie;
- una seconda fase inizia con l’emergere di situazioni di dissesto e
porta ad una profonda revisione delle logiche di realizzazione e
finanziamento degli investimenti e ad un diverso atteggiamento degli
intermediari finanziari;
- un’ultima fase, nella quale le amministrazioni entrano in una logica
di progettazione finanziaria, che li porta a diversificare il numero dei
finanziatori degli strumenti utilizzati.
Il passaggio all’ultima fase, deriva dall’esigenza di una maggiore
collaborazione tra la pubblica amministrazione ed imprese, che comporta
una maggiore attenzione per la validità dei progetti ed una crescente
collaborazione pubblico – privato per la realizzazione degli investimenti, e
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