Sussidiarietà orizzontale e terzo settore: il cinque per mille

 4
spesa pubblica
3
. Nella prima accezione il principio si inserisce 
pertanto all’interno del dibattito che vede il nostro legislatore 
sempre più attento alle tematiche inerenti il “terzo settore”,
4
 
nell’ottica di un Welfare State che cede progressivamente il passo 
ad una Welfare Society
5
; mentre nella seconda fa riferimento 
all’utilizzo della leva fiscale quale strumento di attribuzione al 
contribuente di una parziale facoltà di decisione concernente la 
destinazione delle proprie risorse, per individuare nuovi 
meccanismi di democrazia sostanziale alternativi alla 
rappresentanza politica
6
. 
    L’analisi del cinque per mille non può prescindere da riflessioni 
che la inquadrino all’interno di questi temi, in particolar modo al 
fine di una più consapevole verifica di come e quanto la previsione 
normativa e la successiva applicazione pratica rispondano ai 
principi e propositi che hanno sostenuto la sua introduzione. 
                                                                          
3
 L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale, la frontiera della democrazia, 
Milano, 2005, pp.109 ss. 
4
  L’ultimo decennio si è caratterizzato per il proliferare di provvedimenti 
legislativi speciali in materia (unitamente alle molte leggi regionali aventi 
per oggetto enti del terzo settore). A titolo esemplificativo: la L. 11 agosto 
1991, n. 266 (Legge quadro sul volontariato), la L. 8 novembre 1991, n. 381 
(Disciplina delle cooperative sociali), il D. Lgs. 4 dicembre 1997, n. 460 
(Riordino della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle 
organizzazioni non lucrative di utilità sociale), la L. 8 novembre 2000, n. 
328 (Legge quadro per il sistema integrato di interventi e servizi sociali), la 
L. 7 dicembre 2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione 
sociale), nonché il recentissimo D. Lgs.  24 marzo 2006, n. 118 (Disciplina 
dell’impresa sociale).  
5
 Sul concetto di Welfare society vd. ad es. L. ANTONINI, Riforma del 
welfare e principio di sussidiarietà fiscale, in Non Profit, n. 2/2002, pp. 189 
ss. 
6
  Così L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale, la frontiera della democrazia 
cit., pp. 109 ss. 
 5
CAPITOLO PRIMO 
 
SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE: 
LA PERSONA AL CENTRO  
DELL’ORDINAMENTO GIURIDICO 
SOMMARIO: 1.1 Storia e problematiche ermeneutiche 1.1.1 
Sussidiarietà e principi fondamentali della Costituzione 1.1.2 La 
portata innovativa dell’art. 118 quarto comma 1.2 Precisazioni 
giurisprudenziali  1.3 “Terzo settore” e sovranità del contribuente 
1.3.1 Sussidiarietà fiscale 
 
 
1.1 Storia e problematiche ermeneutiche  
 
   Principio di antiche origini, che esprime  una concezione globale 
dell’uomo e della società, la sussidiarietà è un concetto ricco di 
implicazioni pratiche  ma anche di notevoli problematiche 
ermeneutiche, che ne rendono necessaria un’indagine storico-
giuridica, al fine di individuare un’interpretazione  coerente con i 
principi della Costituzione che non ne svilisca la portata 
innovativa. 
  In relazione alla sua applicazione sociale il principio 
sussidiarietà  emerge nel pensiero aristotelico
7
 all’interno delle 
                                                                          
7
 Pur non essendo mai definita esplicitamente e compiutamente, è 
riscontrabile nelle riflessioni sulla libertà intesa come autonomia 
dell’individuo (per cui libero è ciò che è causa di se stesso). Sul concetto di 
autonomia vd. F. GENTILE, L’ordinamento giuridico. Tra virtualità e 
realtà, Padova, 2001, pp. 64 ss. Sul pensiero di Aristotele, cfr. pure E. 
 6
riflessioni inerenti il conflitto tra governo e libertà, per poi essere 
rielaborato da S. Tommaso quale elemento di una concezione del 
bene comune  definita come il risultato di una pluralità di apporti 
in un contesto solidaristico, all’interno della quale è offerta 
possibilità alla personalità umana di svilupparsi
8
. Nella riflessione 
scolastica  l’individuo (quale soggetto autonomo) riveste, quindi, 
un ruolo centrale nella costruzione del bene comune. L’ individuo 
va considerato, però, non come un atomo separato dalla restante 
molteplicità di soggetti, ma come persona inscindibile da quei 
legami sociali caratterizzanti la tradizione comunitaristica 
medievale.  
   Proprio tale tradizione, nella quale società civile e società 
politica rappresentavano un insieme omogeneo dell’ordine  
storicamente dato,
9
 viene progressivamente abbandonata dalla 
filosofia politica europea che, a fronte della crisi della connessione 
                                                                                                                                                                                           
BERTI, voce Società civile – Società politica, in Dizionario delle idee 
politiche, Roma, 1993. 
8
 In merito cfr. ad esempio la ricostruzione delineata in L. ANTONINI, 
Sussidiarietà fiscale, la frontiera della democrazia cit., pp. 63 ss., il quale 
rimanda a  Summa teologica, I, II, qu. 21, art. 4 e Contra Gentiles, III, ch. 
73. 
9
 Così M. FIORAVANTI, Costituzione e popolo sovrano. La Costituzione 
italiana nella storia del costituzionalismo moderno, Bologna, 2004, p. 47 : 
«La straordinaria quantità di soggetti che in ambiti territoriali più o meno 
ampi esercitavano il potere di dire la giustizia, o di esigere le imposte, o di 
chiamare alle armi […] non erano infatti legittimati dal fatto di essere 
titolari della sovranità ma dalla posizione, ben più concreta, che occupavano 
all’interno di un ordine storicamente dato, che era insieme politico e 
sociale». Cfr. pure S. GASPARINI, Il Mondo Novo. Diritto e pensiero 
giuridico sul continente europeo tra Settecento e Ottocento, Padova, 2003, 
pp.13 ss. Sulla storia del pensiero filosofico in relazione al rapporto tra 
 7
organica tra “politico e “sociale”, con la graduale emersione e 
differenziazione del primo rispetto al secondo, concentra la 
propria attenzione sul concetto di sovranità e sulla conseguente 
prerogativa assoluta del “politico” nella produzione del diritto.
10
    
   La concezione sussidiaria del potere pubblico permane tuttavia 
quale corrente sotterranea
11
, che riemerge con forza nel secolo 
XIX all’interno della dottrina sociale della Chiesa, in particolar 
modo nell’enciclica  Quadragesimo Anno  (1931) di Pio XI, nella 
quale si afferma esplicitamente che «deve tuttavia restare saldo il 
principio importantissimo nella filosofia sociale: che siccome è 
illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere così è 
ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello che 
dalle minori e inferiori comunità si può fare. Ed è questo insieme 
un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della 
società; perché oggetto naturale di qualsiasi intervento della 
società stessa è quello di aiutare in maniera supplettiva le 
assemblee del corpo sociale, non già distruggerle e assorbirle»
12
. 
                                                                                                                                                                                           
società civile e società politica vd. E. BERTI, voce Società civile – Società 
politica, in Dizionario delle idee politiche, cit. 
10
 Cfr. M. FIORAVANTI, Costituzione e popolo sovrano. La Costituzione 
italiana nella storia del costituzionalismo moderno, cit., pp. 48 ss.; inoltre: 
P. GROSSI, Prima lezione di diritto, Roma-Bari, 2003, pp. 15 ss.  
11
 Ad esempio la riflessione di Johannes Althusius (1557-1638), nella quale 
la sovranità pubblica è limitata nei suoi poteri, trovando la sua misura e 
limite proprio nell’esistenza del popolo, che rimane realtà viva accanto ad 
essa. Vd. M. FIORAVANTI, Costituzione e popolo sovrano. La 
Costituzione italiana nella storia del costituzionalismo moderno, cit., p. 50. 
12
 Vd. Quadragesimo anno, in Enchiridion delle Encicliche, vol. 5, 
Bologna, 1995, § 661. Importante è pure il successivo paragrafo 662: 
«Perciò è necessario che l’autorità suprema dello stato rimetta ad 
associazioni minori e inferiori il disbrigo degli affari e delle cure di minor 
 8
Tale formula, probabilmente coniata da G. Gundlach, uno dei 
redattori dell’enciclica
13
, affronta direttamente il problema del 
rapporto che intercorre tra Stato e persona, individuando una 
ripartizione dei rispettivi ruoli in virtù della quale il gruppo 
sociale superiore non deve intervenire qualora gli individui 
singoli o associati siano in grado di governarsi da sé, ma deve 
invece offrire il proprio intervento ausiliare ( cioè sussidiario, 
non sostitutivo) qualora, per la natura o la dimensione del 
problema, l’individuo o le comunità a lui più vicine si rivelino 
non adeguati al compito da svolgere. In tal senso il principio di 
sussidiarietà non si oppone allo Stato, ma alla sua 
centralizzazione, delineando un quadro d’insieme coerente con la 
visione della persona propria del pensiero sociale della Chiesa, in 
opposizione tanto all’ideologia liberista
14
, che  minimizza il ruolo 
dell’autorità pubblica (la quale ha invece il dovere di subsidium 
afferre ai gruppi minori e agli individui), quanto all’ideologia 
                                                                                                                                                                                           
momento, dalle quali essa del resto sarebbe più che mai distratta; e allora 
essa potrà eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a 
lei sola spettano, perché essa sola può compierle: di direzione, cioè di 
vigilanza, di incitamento, di repressione a seconda dei casi e delle 
necessità». 
13
 Vd. L. LORENZETTI, voce Sussidiarietà, in Dizionario delle idee 
politiche, Roma, 1993. 
14
 «Quanto al potere civile, Leone XIII, superando arditamente i limiti 
segnati dal liberalismo, insegna coraggiosamente che esso non è meramente 
guardiano dell’ordine e del diritto, ma deve adoperarsi in modo che “con 
tutto il complesso delle leggi e delle politiche istituzioni […] ordinando e 
amministrando lo stato, ne risulti naturalmente la pubblica e privata 
prosperità”». Vd. Quadragesimo anno, cit., § 606. 
 9
collettivista, che vanifica ogni forma di intervento e d’iniziativa 
sia della singola persona che delle formazioni sociali.
15
  
 
1.1.1 Sussidiarietà e principi fondamentali della Costituzione 
 
  Avendo riguardo al piano più strettamente giuridico, la 
sussidiarietà viene normalmente declinata in due diverse 
accezioni: quale criterio ordinatore dei rapporti tra individui, 
formazioni sociali e Stato (sussidiarietà orizzontale), ma pure 
come criterio di allocazione delle competenze tra Stato e 
autonomie locali (sussidiarietà verticale), in virtù del quale 
l’intervento del livello di governo superiore è ammesso solo 
qualora comporti un incremento della qualità dei risultati nel 
perseguimento dell’interesse pubblico. 
 Tralasciando quest’ultima accezione e limitando la 
considerazione della sussidiarietà alla sua prima valenza, che ne 
costituisce peraltro il significato originario, è necessario prendere 
atto di come tale dimensione del principio sia suscettibile di 
assumere una pluralità di significati, risultando ambigua  se 
isolata dal contesto normativo all’interno del quale si colloca.  
                                                                          
15
 Così L. LORENZETTI, voce Sussidiarietà, cit. Inoltre, Quadragesimo 
anno, cit., § 669: «l’uomo ha libertà non solo di formare queste associazioni 
che sono di ordine e di diritto privato, ma anche di introdurvi 
quell’ordinamento e quelle leggi che si giudichino le meglio conducenti a tal 
fine. E la stessa libertà si ha da rivendicare per le fondazioni di associazioni 
che sorpassino i limiti delle singole parti».