Strumenti di mercato per la tutela ambientale nell'Unione Europea

Introduzione
Un ambiente sano è necessario per il benessere ed una elevata qualità della
vita ed è per questo che l’Unione Europea si è impegnata, sin dagli albori
della propria nascita, a predisporre un alto livello di tutela ambientale per i
propri cittadini.
La protezione dell’ambiente non può però che essere considerata in un’ot-
tica in divenire, nella quale il sempre maggiore sviluppo economico mette
alla prova la capacità del pianeta di continuare a far fronte al fabbisogno di
risorse e di assorbire l’inquinamento. L’attenta legislazione ambientale del-
l’Unione Europea ha perciò lo scopo di arginare l’impatto negativo dell’uomo
sull’ambiente, ma anche l’obiettivo di incentivare l’innovazione e l’economia.
Risulta essere necessario, posta la protezione dell’ambiente come uno degli
scopiprimaridell’UnioneEuropea, portareleimpreseadoperaresulmercato
in modo ecologicamente più efficiente, sia da un punto di vista di quantità
di risorse utilizzate, sia attraverso modelli di sviluppo sostenibili.
La collaborazione con le imprese, attraverso strumenti che utilizzano il mer-
cato per perseguire fini di politica ambientale, contribuisce a creare modelli
di produzione e consumo più sostenibili: non si tratta di sanzionare le im-
prese inadempienti, ma di introdurre regimi che permettono di premiare le
imprese più virtuose, che producono beni e servizi meno cari dal punto di vi-
sta del loro peso ambientale ed economico; di informare i consumatori perché
possanoscegliereiprodottipiùecologiciorientandointalmodoilmercatoin
una certa direzione; di incoraggiare le imprese alla sviluppo, all’utilizzazione
e alla diffusione, attraverso anche aiuti di Stato, di tecnologie pulite.
La possibilità di un innalzamento sempre maggiore della qualità dell’ambien-
9
te è possibile solo in un mercato in cui le imprese si fanno pienamente carico
dei costi dei propri inquinamenti, senza esternalizzarli sulla collettività. Per
rimediare a questo pericolo del fallimento mercato e promuovere pertanto un
livello più elevato di tutela dell’ambiente, l’Unione Europea ha predisposto
meccanismi che garantiscono l’internalizzazione dei costi delle imprese attra-
verso la predisposizione di una fiscalità ambientale; di un sistema di scambio
di quote di emissioni inquinanti; di certificazioni ambientali per i prodotti
eleimpreseverdi;dideroghealdivietodiaiutidiStatoperincentivarele
imprese private a investire maggiormente nella protezione ambientale, o per
sgravare alcune imprese da oneri finanziari relativamente elevati, in modo
da poter introdurre una politica ambientale generale più premiante e d’altro
canto più restrittiva. Tutti questi strumenti di mercato utilizzati per la tu-
tela ambientale verrano esaminati con attenzione nelle pagine a seguire.
La presente trattazione ha anche lo scopo di mettere in rassegna le prin-
cipali problematiche ambientali presenti nelle azioni particolari dell’Unione
Europea, tra cui il problema energetico, i cambiamenti climatici, lo sviluppo
sostenibile. Un approfondimento di questi sensibili temi e sfide ambientali
non può prescindere da un’analisi complessiva anche alla luce dello scenario
internazionale.
10
Capitolo 1
La politica dell’ambiente
dell’Unione Europea
1.1 L’evoluzione storica
1.1.1 Il problema dell’ambiente nella Comunità Econo-
mica Europea
Nel Trattato originario del 1958 non vi è alcuna menzione specifica, tra le
politiche della nascente Comunità Economica Europea (di seguito, anche,
CEE), della tematica ambientale. Malgrado l’assenza di un’attenzione mira-
ta al problema ambiente all’interno del Trattato, gli Stati membri, nell’ottica
diunmercatounicosenzabarriereeconomiche, sireserocontodellanecessità
di adottare alcune misure in sede comunitaria a tutela del rapporto tra uomo
ed ambiente
1
.Inquestaprospettiv anel1967fuadottataunadirettiv asulla
classificazione, l’imballaggio e l’etichettatura delle sostanze pericolose
2
,nel
1970 una direttiva relativa alle emissioni inquinanti
3
ed una riguardante le
emissioni inquinanti dei veicoli a motore
4
.
1
Cfr. L. Krämer, Manuale di diritto comunitario per l’ambiente, p. 2.
2
Dir. 67/548
3
Dir. 70/157.
4
Dir. 70/220.
11
Il vero segnale di inizio di una politica europea ambientale si può rintrac-
ciare nel 1971 in una comunicazione della Commissione
5
nella quale veniva
prospettata la necessità di redigere un Programma d’Azione della Comunità
per l’Ambiente. Questo primo passo effettuato dalla Commissione Europea,
sostenuta dal Parlamento Europeo, verso una competenza comunitaria delle
questioni ambientali, ricevette risposta nell’ottobre 1972
6
quando il Consi-
glio Europeo dichiarò che “la crescita economica non è fine a se stessa. Il
suo obiettivo principale dovrebbe essere quello di attenuare le disparità nelle
condizioni di vita. [...] In conformità ai trattati fondamentali della cultura
europea, attenzione particolare dovrà essere data ai valori intangibili ed alla
protezione dell’ambiente, in modo che il progresso possa veramente essere
messo al servizio dell’umanità”
7
.L ei n t e n z i o n id e l l ei s t i t u z i o n ie u r o p e ef u -
rono concretizzate l’anno successivo con l’approvazione da parte della CEE
del Primo Programma d’Azione per l’Ambiente
8
che, al quarto considerando,
recita che “ [...] la Comunità economica europea ha il compito di promuovere
uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comu-
nità ed una espansione continua ed equilibrata, il che non si può ormai più
concepire senza una lotta efficace contro gli inquinamenti e gli altri fattori
nocivi né senza il miglioramento qualitativo delle condizioni di vita e la pro-
tezione dell’ambiente.”. La crescita economica non doveva pertanto essere
considerata solo in termini quantitativi, ma anche qualitativi.
In questa fase gli strumenti legislativi con cui la CEE perseguiva la politica
dell’ambiente erano le direttive
9
e l’azione della CEE veniva giustificata in
base a due differenti articoli del Trattato: l’art. 100
10
che prevedeva la pos-
5
SEC (71) 2616 del 7 luglio, 1971.
6
E’ invece del giugno del 1972 la Conferenza di Stoccolma, indetta dall’ONU, che mise
inlucelaportatamondialedelproblemaambientalestabilendoilprincipiopercui“gliStati
hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse secondo le politiche ambientali e di
sviluppoedhannoildoverediassicurarecheleattivitàsottoposteallalorogiurisdizioneed
allorocontrollononcausinodanniall’ambiantedialtriStatiodilimitioltrelagiurisdizione
nazionale”. Principio ribadito anche nella Convenzione di Rio del 1991.
7
Sesta Relazione Generale della Commissione (1972), p. 8.
8
Primo Programma d’Azione per l’Ambiente (1973) GUCE C 112/1.
9
Dir. 85/210 sul quantitativo di piombo nella benzina; dir. 73/404 relativamente ai
detergenti; dir. 78/1015 sui limiti di inquinamento sonoro e di scarico dei motocicli.
10
Attuale art. 125 TFUE.
12
sibilità del Consiglio di stabilire direttive finalizzate al riavvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri con lo scopo di eliminare ostacoli all’instau-
razione o al funzionamento del mercato comune; l’art. 235
11
che prevedeva
la possibilità del Consiglio, malgrado non ci fosse un’esplicita competenza
all’interno del Trattato, di adottare le disposizioni necessarie per raggiunge-
re, nell’ottica del funzionamento del mercato comune, uno scopo della CEE.
Questa struttura normativa, per il perseguimento della tutela ambientale,
venne confermato dalla Corte di Giustizia che si dichiarò competente su una
questionerelativaaltenoremassimodellozolfoneicombustibili, rispondendo
in tale modo al Governo Italiano: “Quanto alle osservazioni del Governo ita-
liano concernenti la competenza della CEE in materia, è il caso di osservare
che la direttiva non è stata emanata unicamente nell’ambito del programma
d’azione delle Comunità in materia di ambiente. [...] Inoltre non è affatto
esclusochedisposizioniinmateriadiambientesipossanobasaresull’art. 100
del Trattato. Le disposizioni richieste da considerazioni di tutela della sanità
edell’ambientepossonoesseretalidacostituireoneriperleimpresecuisi
applicano e, in mancanza di un ravvicinamento delle disposizioni nazionali
in materia, la concorrenza potrebbe essere sensibilmente falsata.”
12
.
L’utilizzo dell’art. 100 risultava però limitato ad un’azione normativa fina-
lizzata al riavvicinamento delle legislazioni in un’ottica di funzionamento del
mercato comune, escludendo pertanto tutte le misure ambientali ulteriori e
dimaggiorportata, chenonpotevanoesserericondotteatalefattispecie. Per
porre rimedio a questa lacuna, che vincolava lo spazio di manovra, la CEE si
richiamò all’art. 235. Un esempio di ricorso a questo impianto normativo è
la direttiva riguardante l’eliminazione degli oli usati
13
:nelpreamboloprima
viene richiamato l’art. 100, mettendo in luce che qualsiasi disparità tra le
11
Attuale art. 352, 1 comma TFUE.
12
Sentenza 18 marzo 1980, in causa C-92/79, Commissione delle Comunità europee c.
Repubblica italiana,inRacc.,par.8.PerunapanoramicagiurisprudenzialevedereancheF.
Fonderico, La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia materia di ambiente,
e S. Cassese (a cura di), Diritto comunitario ambientale,p.123ss..
13
Dir. 75/439/CEE. Altre direttive che fanno esplicito riferimento agli artt. 100 e 235
come base giuridica sono: dir. 75/409 sulla protezione degli uccelli selvatici; dir. 75/442
in materia di rifiuti; dir. 76/464 in materia di scarichi di sostanze pericolose nell’ambiente
idrico; dir. 76/160 sulle acqua di balneazione.
13
normative degli Stati membri avrebbe falsato le condizioni di concorrenza,
poi si richiama l’art. 235 evidenziando che predetto riavvicinamento sareb-
bedovutoessereaccompagnatodaunapiùampiaregolamentazionecosicché
uno degli scopi della direttiva, la protezione ambientale, potesse essere rag-
giunto. In proposito all’utilizzo dell’art. 235 si è anche espressa la Corte di
Giustizia
14
chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità della direttiva sopra
menzionata con i principi della libertà di commercio, di circolazione delle
merci e di libera concorrenza così come stabiliti nel Trattato. La Corte ri-
sponde che, pur ammettendo che la direttiva comporti alcuni restringimenti
delle libertà previste, questi sono accettati qualora si tenda a realizzare uno
scopo di interesse generale perseguito dalla CEE. La direttiva inserendosi
nel quadro della tutela ambientale, che costituisce uno degli scopi essenziali
della CEE, venne dichiarata compatibile con il Trattato. Viene riconosciuta
per la prima volta la tutela dell’ambiente come scopo essenziale della CEE
15
.
Alla luce di questa importante sentenza si evolve la struttura che fino a quel
momento giustificava l’intervento del legislatore comunitario: si prescindeva
dall’art. 100 e si fondava l’azione di politica ambientale della CEE solo sul-
l’art. 235
16
.
In questa nuova fase si andava a giustificare l’azione comunitaria attraverso
un meccanismo che dichiarava l’ambiente come scopo della CEE, motivando
il tutto attraverso un’interpretazione estensiva dell’art. 2
17
del Trattato, il
quale sanciva che “La Comunità ha il compito di promuovere nell’insieme
della Comunità, mediante l’instaurazione di un mercato comune e di un’u-
nione economica e monetaria e mediante l’attuazione delle politiche e delle
azioni comuni di cui agli articoli 3 e 4, uno sviluppo armonioso, equilibrato e
sostenibile delle attività economiche, una crescita sostenibile e non inflazio-
nistica, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato
livello di protezione dell’ambiente e il miglioramento di quest’ultimo, un ele-
14
Sentenza 7 febbraio 1985, in causa C-240/83, ADBHU, in Racc..
15
Altre sentenze più recenti hanno ribadito questo principio: sentenza 13 settembre
2005, in causa C-176/03 Commissione c. Consiglio,inRacc.;sentenza2aprile1998,in
causa C-213/96 caso Outokumpu, in Racc..
16
La dir. 82/884 concernente il valore limite per il piombo contenuto nell’atmosfera è
una misura adottata riferendosi unicamente all’art. 235 come base legale.
17
Attuale art. 3 TUE.
14
vato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore
edellaqualitàdellavita,lacoesioneeconomicaesocialeelasolidarietàtra
Stati membri.” La tutela dell’ambiente entrava, dopo un primo periodo di
timidezza, prepotentemente nelle politiche della CEE, divenendo un fine a
cui l’azione comunitaria doveva protendere
18
.
Nel 1984 il Parlamento Europeo propose la realizzazione di un Trattato per
la creazione dell’Unione Politica Europea al cui interno vi erano gli artt. 55
e59cheintroducevanounacompetenzaconcorrenteinmateriaambientale.
A seguito di questa iniziativa il Consiglio Europeo istituì una commissio-
ne ad hoc sugli affari istituzionali, la Commissione Dooge, da cui scaturì il
“rapporto Dooge” che includeva, sebbene in modo generico, l’ambiente come
uno dei settori in cui sarebbe stata necessaria una cooperazione tra CEE e
Stati membri. Il Consiglio discusse il “rapporto Dooge” e decise di convocare
una Conferenza Intergovernativa che studiasse le modifiche da apportare al
Trattato. Nel 1985 venne presentato il progetto di riforma del Trattato e
la Commissione inoltrò alla Conferenza Intergovernativa alcune proposte per
una sezione relativa all’ambiente, che conteneva una clausola sulla distribu-
zione delle competenze tra Stati membri e CEE. Nel dicembre del 1985 la
Presidenza della Commissione presentò ai Capi di Stato e di Governo il testo
dell’Atto Unico Europeo, il quale accoglieva le indicazioni della Commissio-
ne. Il 1 Luglio 1987 entra in vigore l’Atto Unico Europeo, che specificava
l’originaria funzione del Trattato di Roma al perseguimento della qualità
della vita
19
e, per la prima volta, la tutela ambientale viene ricompresa espli-
citamente nelle politiche comunitarie: vengono inclusi nel Trattato articoli
mirati alla protezione dell’ambiente
20
e poteri della CEE specificatamente
18
Cfr. A.Gratani,Il fondamento giuridico degli atti comunitari in materia ambientale.
La priorità della tutela dell’ambiente rispetto alla libera circolazione delle merci (nota a
Corte di Giustizia CE, 28 giugno 2004, in causa C-187/93) in Rivista giuridica dell’am-
biente,1995,p.284ss.;C. Viviani, Le basi giuridiche degli atti normativi comunitari in
materia ambientale,inForo amministrativo,1994,p.1033ss..
19
M.S. Giannini in Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici,cit.,p.37ss.
aveva individuato nella normativa antinquinamento un profilo essenzialmente finalizzato
alla protezione della qualità della vita.
20
Cfr. artt. da 130r a 130t, oggi artt. da 191 a 197 TFUE, e art. 100a commi 3, 4,
oggi art.115 commi 3, 4. Si noti inoltre che la Corte di Giustizia, nella sentenza 29 marzo
1990, in causa C-62/88, Repubblica ellenica contro Consiglio delle Comunità europee,in
15