Strumenti aziendali a supporto dell'efficace governo della pubblica amministrazione: il focus sugli enti locali

INTRODUZIONE 
La pubblica amministrazione italiana sta vivendo una profonda fase di 
cambiamento. In questo contesto gli enti locali assumono grande importanza 
poiché essi sono stati oggetto di riforme assai significative nel corso degli anni 
‟90. Questo processo di riforma tende a trasformare la pubblica amministrazione 
da una configurazione prevalentemente operativa e burocratica in una 
amministrazione manageriale. Percorso, spesso definito di “aziendalizzazione”, 
che ha portato dal 1990 ad oggi alla progressiva introduzione di sistemi di 
programmazione e controllo, di gestione del personale di informazione e di 
comunicazione pubblica. 
I provvedimenti che possano significativamente rappresentare il nucleo del 
processo di rinnovamento sono riscontrabili nella legge 8 giugno 1990 n. 142 - 
ordinamento delle autonomie locali, che aveva introdotto per la prima volta 
nell‟ordinamento italiano i principi di base per perseguire l‟economicità; nel 
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 – ordinamento finanziario e contabile 
degli enti locali, successivamente confluito nel Testo unico degli enti locali; nel 
decreto legislativo n. 286/99 - meccanismi e strumenti di monitoraggio e 
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati della attività svolta dalle 
amministrazioni pubbliche ed infine nel Decreto Legislativo n.267/2000 Testo 
Unico sull‟ordinamento degli Enti Locali (TUEL); si tratta di un documento che 
riassume e coordina un decennio di intensa produzione legislativa in materia 
istituzionale, finanziaria e contabile di Province, Comuni e Comunità montane, 
che ha cambiato, a partire dalla citata legge n. 142/1990, il volto della pubblica 
amministrazione locale italiana. 
L‟obiettivo del lavoro svolto sta nel aver messo in luce il processo di 
aziendalizzazione avvenuto negli ultimi anni, che ha comportato l‟acquisizione 
di una maggiore autonomia agli enti locali e dato loro un ruolo diverso da quello 
avuto in precedenza, cercando di mettere in risalto l‟aspetto programmatico dei 
vari documenti degli enti locali tenendo conto della conoscenza/consapevolezza 
quali presupposti necessari di un efficace governo aziendale. 
La scelta di tale argomento è del tutto attuale nel nostro sistema nazionale, 
poiché negli ultimi anni si è parlato e si continuerà sicuramente a parlare di 
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integrare o addirittura copiare i processi amministrativi sia gestionali sia 
organizzativi che avvengono all‟interno delle aziende, in modo da evitare sprechi 
di denaro e insoddisfazione nella qualità del servizio a tutela del cittadino. 
Per far fronte a tale problema, come descritto in precedenza, negli anni si sono 
succedute varie norme e addirittura modificata la seconda parte del Titolo V 
della Costituzione relativa agli enti pubblici, per modificare l‟aspetto statico e 
inefficiente dei vari enti. 
Si è arrivati ad attribuire funzioni che comportano una grande autonomia a detti 
enti, sperando che da essa se ne possa ricavare una maggiore responsabilità per 
poter superare i limiti e le difficoltà che hanno segnato il nostro paese per molto 
tempo. 
L‟approccio seguito cerca di porre l‟attenzione dapprima sulle finalità di 
ciascuno strumento, ossia evidenziando quale supporto può dare alle relazioni tra 
gli attori organizzativi coinvolti nei processi decisionali, per poi soffermarsi sulla 
struttura e sul relativo contenuto. Punto di riferimento costante di tale percorso 
sono i puntuali richiami alle indicazioni fornite dalla normativa e dai principi 
contabili. 
Nel dettaglio il lavoro svolto si articola in cinque capitoli. 
Nel primo capitolo si descrive il processo di aziendalizzazione avvenuto, in 
seguito alle varie norme entrate in vigore, evidenziando il nuovo ruolo degli enti 
locali e le connesse funzioni. 
Il secondo capitolo presenta la rilevanza della programmazione e i relativi 
strumenti (linee programmatiche e piano generale di sviluppo) ad essa correlati 
con le rispettive patologie. 
Il terzo capitolo prende in considerazione la struttura del bilancio di previsione, 
che rimane il documento fondamentale per la gestione dell‟ente locale, 
innanzitutto per la funzione autorizzatoria e programmatoria che gli viene tuttora 
attribuita dalla normativa generale. 
Sempre nel terzo capitolo si riscontrano i documenti connessi al bilancio di 
previsione, quali la relazione previsionale e programmatica che rappresenta 
l‟anello di congiunzione tra il bilancio di previsione e i principi amministrativi e 
politici che si intendono perseguire nell‟impiego delle risorse; il bilancio 
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pluriennale ha quale principale funzione la verifica complessiva dell‟entità e 
della tipologia dei mezzi finanziari idonei a garantire il mantenimento degli 
equilibri economico-finanziari nel tempo e, in particolare, la copertura delle 
spese di finanziamento e di investimento; il piano esecutivo di gestione 
costituisce il documento a supporto del processo di budgeting dell‟ente e 
rappresenta un momento fondamentale al fine di una razionale gestione dell‟ente 
pubblico. 
Nel quarto capitolo invece si mettono in risalto le finalità del conto consuntivo 
negli enti locali, ovvero la capacità di fornire informazioni sui programmi e i 
progetti realizzati e in corso di realizzazione e sull‟andamento finanziario, 
economico e patrimoniale dell‟ente. 
Il quinto capitolo infine presenta la conoscenza e la consapevolezza a supporto 
dell‟attività di governo delle aziende, che consistono nella capacità da parte degli 
operatori del governo aziendale, di identificare i rapporti di causa-effetto 
esistenti fra le variabili del sistema da governare, inoltre all‟interno di tale 
capitolo si riscontra una breve descrizione riguardo al budget e al bilancio sociale 
come strumenti necessari per rappresentare sia l‟immagine sia ciò che l‟azienda 
vorrebbe essere. 
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CAPITOLO 1 
CENNI SUL PROCESSO DI AZIENDALIZZAZIONE DEGLI ENTI 
LOCALI 
1.1 Il nuovo ruolo degli enti locali nell’AP e le connesse funzioni 
La pubblica amministrazione locale italiana nell‟ultimo decennio ha subito 
un intenso processo di cambiamento, meglio noto come “processo di 
aziendalizzazione della pubblica amministrazione”. 
Per poter gestire l‟amministrazione pubblica secondo logiche di risultato sono 
stati presi a riferimento principi, strumenti, metodi delle imprese a capitale 
privato; possiamo affermare che è stato avviato un processo di aziendalizzazione 
della Pubblica Amministrazione con l‟obiettivo di realizzare un equilibrio tra 
bisogni pubblici e risorse messe a disposizione dalla comunità, tra domanda e 
offerta di servizi pubblici, tra risorse impiegate e prestazioni/servizi erogati ai 
diversi gruppi di utenti (risultati). 
“Introdurre logiche economico-aziendali nell‟amministrazione pubblica vuol dire 
acquisire criteri decisionali e regole di funzionalità che permettono l‟imporsi di 
un ben differente percorso di selezione delle alternative e di un controllo di 
gestione che supporti l‟azione amministrativa dei responsabili delle aree 
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operative affinché realizzino i risultati programmati.” 
Aziendalizzare significa ottimizzare il costo dei servizi erogati, i relativi benefici, 
introducendo modelli organizzativi: 
1. flessibili: atti a rispondere prontamente alle nuove e mutevoli richieste di 
servizi per il cittadino; 
2. professionali: in grado di relazionarsi coerentemente con l‟evoluzione 
della tecnica e della cultura gestionale; 
3. accountable: verso utenti ed amministratori per le scelte e i risultati 
raggiunti. 
«Nel tempo inoltre sono emersi sia fattori di criticità che ne ostacolavano lo 
svolgimento, sia fattori propulsivi che invece spingevano verso un più rapido 
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 Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 
2005. 
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processo di aziendalizzazione. I fattori critici possono essere ripartiti in due 
grandi classi: fattori oggettivi e fattori soggettivi. 
I fattori oggettivi possono essere ricondotti a due categorie: 
- la complessità e la scarsa chiarezza intrinseca delle norme che nel decennio si 
sono succedute, trovando sistemazione solo recentemente; 
- il tentativo di introdurre e far utilizzare i paradigmi propri delle realtà aziendali 
tali e quali, ritenendo che la loro introduzione fosse sufficiente per far 
funzionare la pubblica amministrazione come un‟azienda. 
Questo senza pensare invece alla diversa complessità istituzionale e operativa 
che implica un ripensamento di logiche e di strumenti e la creazione di un 
necessario substrato di competenze e di cultura adeguata. 
I fattori soggettivi possono invece essere ricondotti principalmente alla resistenza 
al cambiamento che larga parte dei soggetti interessati ha inizialmente dimostrato 
di fronte alle novità che man mano sono state introdotte: queste sono state spesso 
accolte con sospetto, in quanto l‟idea del controllo era connotata spesso in senso 
negativo di ispezione e verifica, piuttosto che come guida e sostegno nelle 
decisioni. 
I fattori propulsivi che invece hanno sostenuto il processo di aziendalizzazione 
sono i seguenti: 
a) la pressione esercitata dall‟esterno da un‟opinione pubblica sempre più 
attenta e critica che pretende una migliore gestione della cosa pubblica; 
b) la sempre maggiore scarsità di risorse che spinge verso un uso migliore di 
quelle esistenti e verso l‟eliminazione delle inefficienze e degli sprechi; 
c) la maggiore mobilità di persone e idee tra il mondo aziendale e il mondo 
della pubblica amministrazione che ha favorito un confronto ed uno 
scambio continuo di strumenti e modalità operative; 
d) la maggiore attenzione rivolta al mondo della pubblica amministrazione da 
quella parte di dottrina studiosa di scienze aziendali che finora aveva 
2
 delegato lo studio della materia ai giuristi.» 
2
 Tratto da Mauro Pierpaoli, “Bilancio sociale e sistemi di programmazione e controllo negli enti 
locali”, Tesi di Laurea in Economia, Università degli Studi di Ancona, Rel. Prof. Luca Del Bene, 
a.a. 2003/04 disponibile su www.tesionline.it 
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«I numerosi interventi normativi in tema sono principalmente rivolti ai politici, 
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ma soprattutto ai dirigenti ed ai funzionari, i quali sono tenuti a svolgere il 
proprio operato secondo logiche di risultato (efficacia dei processi gestionali – 
efficienza nell‟impiego delle risorse) per il perseguimento della condizione della 
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“economicità“. 
L‟obiettivo principale era quello di dotare gli enti locali di strumenti in grado da 
un lato di rispondere più adeguatamente alle mutate esigenze di cittadini e 
imprese e dall‟altro di rendere conto del proprio operato alla collettività in 
maniera più chiara e meno autoreferenziale. 
In questo senso c‟è stata un‟ evoluzione della pubblica amministrazione centrale 
e locale dal vecchio modello burocratico ad un moderno modello manageriale 
(cioè da una cultura degli atti ad una cultura dei risultati), caratterizzato dalla 
presenza di funzioni di programmazione, alta direzione e controllo di gestione; 
intendendo per managerialità la qualità di colui, o coloro, che sono chiamati ad 
attuare gli obiettivi posti in essere nei piani e nei programmi aziendali con il 
minimo consumo di mezzi. 
Parallelamente a ciò si sono trasferite le funzioni di gestione, precedentemente 
assegnate agli esecutivi, in capo ai dirigenti, applicando così il principio di 
distinzione delle funzioni che vede le assemblee elettive e le giunte nel ruolo di 
indirizzo e di controllo e delega agli amministratori ovvero ai dirigenti tutte le 
competenze relative alla gestione dei servizi. 
Gli organi di governo, quindi esercitano le funzioni di indirizzo politico-
amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare, e verificano la 
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi 
impartiti. 
3
 “ I comuni e le province disciplinano con appositi regolamenti, in conformità con lo statuto, 
l‟ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base ai criteri di autonomia, funzionalità ed 
economicità di gestione, e secondo principi di professionalità e responsabilità” (art. 51, comma1, 
legge 142/1990). 
4
 “In sintesi l‟efficienza potrebbe essere intesa come l‟attitudine a combinare in modo ottimo 
fattori produttivi perseguendo il minimo costo medio unitario del prodotto/servizio; l‟efficacia va 
intesa come la capacità della struttura considerata di raggiungere gli obiettivi prefissati e, 
contemporaneamente, di ottimizzare il grado di soddisfazione degli utenti; per economicità di 
gestione si intende il conseguimento nel tempo dell‟equilibrio costi/ricavi, necessario per la 
sopravvivenza dell‟ente” ( Propersi A., Contabilità e bilanci negli enti locali, Milano, Franco 
Angeli, 2006, pag. 26). 
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“La funzione politica o meglio la funzione di indirizzo e controllo dei risultati, si 
qualifica per la capacità di tradurre le “visioni politiche” sulla società, il ruolo 
politico, peraltro, deve mantenersi nell‟ambito dell‟esercizio di un potere di alta 
direzione e di indirizzo nei confronti delle competenze gestionali dei dirigenti, 
senza mai travalicare in un rapporto in qualche modo qualificabile come di 
gerarchia e senza comunque vincolare, le scelte amministrative, tecniche e 
finanziarie degli apparati dirigenziali; la funzione della dirigenza, o funzione 
amministrativa, che consiste nell‟autonomia delle decisioni e degli atti finalizzati 
all‟ottenimento dei risultati, si qualifica proprio per la capacità di orientare 
l‟azione amministrativa verso gli obiettivi definendo le modalità di svolgimento 
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dei processi.” 
Il consiglio comunale, che esercita la funzione di indirizzo e controllo dei 
risultati (funzione politica), anche sulla base delle proposte dei dirigenti, svolge 
diversi compiti: 
a) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali 
per l'azione amministrativa e per la gestione; 
b) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico finanziarie 
da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di 
livello dirigenziale generale; 
Ai dirigenti, i quali esercitano la funzione amministrativa, spetta l'adozione 
degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano 
l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e 
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle 
risorse umane, inoltre, coordinano e controllano l'attività degli uffici che da essi 
dipendono. Essi sono responsabili in via esclusiva dell' attività amministrativa, 
della gestione e dei relativi risultati. 
“Con l‟articolo 109 del Tuel, si deve associare un profondo cambiamento dei 
sistemi organizzativi interni agli enti, che ha segnato il passaggio da: 
 figure di segretari comunali e provinciali e di dirigenti designati per 
concorso e quasi inamovibili, alla possibilità per il sindaco di assumere 
5
 D.lgs. 3 febbraio 1993, n°29: Razionalizzazione dell‟organizzazione delle amministrazioni 
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego. 
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con contratti a tempo determinato il direttore generale e una parte del 
management, nonché di confermare o meno il segretario, secondo criteri 
di competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel 
programma amministrativo del sindaco o del presidente della provincia e 
sono revocati in caso di inosservanza delle direttive del sindaco o del 
presidente della provincia, della giunta o dell'assessore di riferimento, o 
in caso di mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario 
degli obiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione previsto 
dall‟articolo 169 del Tuel o per responsabilità particolarmente grave o 
reiterata; 
 una omogeneità delle professionalità impiegate, ad un sempre maggiore 
ampliarsi delle competenze e delle specializzazioni richieste, associato 
alla nuova centralità delle tecnologie impiegate; 
 un processo decisionale basato sulla tradizionale logica incrementalista 
della spesa, ad un modello di direzione per obiettivi raccordato con il 
bilancio, mediante l‟introduzione del budget di esercizio. 
All'inizio di ogni anno, inoltre, i dirigenti presentano al direttore generale, e 
questi al consiglio comunale, una relazione sull'attività svolta nell'anno 
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precedente.” 
Il fatto che negli enti pubblici da qualche anno si sia diffuso il modello 
“aziendale” ha generato una cultura favorevole alla adozione di sistemi operativi 
di gestione. 
La sua articolazione ricalca sostanzialmente lo schema di Anthony, il quale ha 
affrontato un tema vasto rappresentato dai sistemi di pianificazione e controllo. 
“Per formulare le proprie considerazioni al riguardo, Anthony ha analizzato le 
attività che hanno luogo in un‟impresa, e ha proposto un modello di 
rappresentazione delle attività aziendali divenuto in seguito assai noto, ovvero un 
approccio di tipo organizzativo basato sulla separazione dei poteri. Secondo tale 
schema in una impresa si possono distinguere tre grandi fasce di attività (figura 
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1): 
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 Si vedano gli articoli 107, 108, 109 e 110 del TUEL. 
7
 Camussone P.F., Il sistema informativo aziendale, Etas, Milano, 1998. 
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