Strumentazione urbanistica e valorizzazione paesaggistica

INTRODUZIONE 
La modifica del titolo V della nostra costituzione ha portato a una 
profonda trasformazione, soprattutto per quanto concerne l‟art. 117, 
da cui parte la mia analisi. 
L‟art. 117 distingue: le materie di competenza esclusiva dello Stato, le 
materie di competenza ripartita tra Stato e Regione e le materie di 
competenza residuale della Regione. 
Dal sopracitato articolo, tuttavia, derivano importanti implicazioni sul 
piano del riparto delle funzioni legislative tra Stato e Regione, poiché 
mentre detto articolo è stato chiaro nel caso della disciplina “governo 
del territorio”, non lo è stato per le materie paesaggio (ambiente) e 
beni culturali. 
Nel nuovo articolo la tutela dell‟ambiente, dell‟ecosistema e dei beni 
culturali sono materie di competenza esclusiva dello Stato, mentre la 
valorizzazione dei beni culturali e ambientali sono materia di 
competenza ripartita tra Stato e Regione. Una distinzione sottile 
quanto opinabile, ma con lo scopo di far sì che la legislazione 
protezionistica dello Stato non sia distorta. 
Si ritiene che l‟analisi della strumentazione urbanistica e paesaggistica 
sia necessaria per chiarire il loro ruolo e i deficit che incontrano 
nell‟attuazione. 
La Regione Toscana sensibile ai temi della protezione e 
valorizzazione del territorio ha elaborato il piano di indirizzo 
territoriale con valore di piano paesaggistico. 
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Capitolo Primo 
IL NUOVO ARTICOLO 117 DELLA COSTITUZIONE 
1. Il riparto tra Stato e Regioni. Il nuovo art. 117 della 
Costituzione 
Con la legge Costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 è stata riformata 
la seconda parte del titolo V della Costituzione riguardante il sistema 
delle autonomie locali e dei rapporti con lo Stato. La riforma ha 
comportato la revisione degli articoli 114-133 della Carta 
Costituzionale, ha trasformato la radice di tutto l‟assetto del governo 
territoriale, sovvertendo i tradizionali rapporti tra centro e periferia. 
La riforma rappresenta un importante avvicinamento compiuto tra il 
cittadino nonché elettore ed il governo nonché i diversi livelli che lo 
compongono. Il nuovo testo dell‟articolo 117 ha introdotto un 
profondo cambiamento, all‟interno di esso sono definiti l‟ambito di 
materie di potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato, l‟ambito di 
materie di potestà legislativa “concorrente” (materie sulle quali 
l‟iniziativa legislativa spetta alle Regioni, salvo per la determinazione 
dei principi fondamentali, riservata alla normativa dello Stato), infine 
è stata attribuita alle Regioni la potestà legislativa residuale, cioè ogni 
materia non espressamente riservata allo Stato. 
Gli interessi pubblici detti “puri” nonché di difesa, sicurezza, 
giustizia, politica estera, infrastrutture e reti di comunicazione, per 
motivi di unità e uniformità sono oggetto di “definizione” statale. Le 
materie oggetto di potestà legislativa concorrente sono incluse in un 
elenco predefinito. Sia la legge statale sia quella regionale incontra gli 
stessi limiti cioè il rispetto della Costituzione e dell‟ordinamento 
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Comunitario. La determinazione delle materie di potestà legislativa 
residuale delle Regioni non è stata facile. Esse si possono leggere in 
via interpretativa, ma con molte sfumature. Le materie riguardano 
innanzitutto la polizia amministrativa locale, l‟istruzione e la 
formazione professionale, mancano nell‟elenco dell‟art. 117 (quindi 
dovrebbero spettare alle Regioni) l‟industria, il commercio, il turismo, 
l‟agricoltura, l‟artigianato, le politiche riguardanti il lavoro, l‟edilizia 
e l‟urbanistica, le reti di trasporto, navigazione e aeroporti delle 
Regioni, inoltre vi sono le materie del vecchio art. 117 che erano di 
potestà legislativa concorrente, con la riforma non sono più elencate 
in tale competenza, esse sono: l‟ordinamento degli uffici ed enti 
amministrativi della Regione, musei, biblioteche, mercati e fiere 
locali, acquedotti, acque minerali e termali. Per esempio, però, i lavori 
pubblici non elencati nell‟art. 117, non sono oggetto di potestà 
legislativa residuale della Regione, perché essi si qualificano a 
seconda dell‟oggetto al quale afferiscono, quindi, di volta in volta 
possono essere definiti oggetto di potestà legislativa esclusiva dello 
Stato oppure di potestà legislativa concorrente. 
L‟ambito regionale con la riforma, comunque, è divenuto quello 
legislativamente più rilevante, mentre ai Comuni spettano le funzioni 
amministrative (Art. 118). La distinzione tra urbanistica ed altre 
discipline che hanno ad oggetto il territorio, si è andata nel tempo 
attenuandosi, soprattutto per quanto riguarda il paesaggio. Nell‟art. 
117 il territorio è considerato come un aspetto specifico e particolare, 
da governare a livello regionale nel rispetto delle esigenze di tutela 
dell‟ambiente contemporaneamente alla valorizzazione dei beni 
ambientali. Con il nuovo art. è avvenuta un‟inversione dell‟ordine 
gerarchico, nel senso che il valore di vertice non è più il territorio, ma 
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l‟ambiente. 
2. Il concetto di urbanistica, componente del governo del 
territorio. Storia ed evoluzione di tale concetto 
Con la revisione della parte seconda del titolo V della Costituzione il 
nuovo testo dell‟articolo 117 utilizza il termine “governo del 
territorio”: materia di legislazione concorrente ripartita tra Stato e 
1
Regione. Esso costituisce un ambito competenziale al cui interno vi 
sono discipline caratterizzate da un legame indissolubile con il 
territorio cioè l‟urbanistica (che attiene alla disciplina dei piani 
regolatori), l‟edilizia (che riguarda essenzialmente il controllo 
dell‟attività edilizia attraverso la disciplina dei relativi permessi) fra 
cui l‟edilizia pubblica residenziale (gli interventi per realizzare il c.d. 
diritto alla casa) e l‟espropriazione, limitatamente ai suoi profili 
strumentali al governo del territorio (ad esempio espropriazioni 
finalizzate all‟urbanizzazione, all‟attuazione di determinate previsioni 
dei piani regolatori, ecc..) e la difesa del suolo (che riguarda la 
gestione del patrimonio idrico, in cui le principali funzioni sono 
2
attribuite alla Regione ed all‟Autorità di bacino. Ad assumere un 
ruolo rilevante è il piano di bacino, strumento che sovrappone le sue 
prescrizioni a quelle dei piani regolatori). Essi sono, secondo la Corte 
Costituzionale, “finalizzati alla conservazione dinamica del suolo 
attraverso l’imposizione di vincoli e di opere a carattere idraulico, 
idraulico-agrario e forestali” (che Regioni e Comuni sono tenuti a 
osservare ed eseguire). Con la nuova denominazione della materia 
1
 Cfr. SALVIA, “Manuale di diritto urbanistico”, Cedam, Padova, 2008, pag. 21 
2
 In questo senso si veda STELLA RICHTER, “I principi del diritto urbanistico”, Giuffrè, 
Milano, 2006, pag. 28. 
L‟attribuzione delle funzioni alla Regione ha una origine recente, precedentemente appartenevano 
allo Stato. Con il decreto n. 112 del 1998 molte funzioni sono state trasferite alla Regione, oltre 
all‟Autorità di bacino. 
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“governo del territorio” si è voluto soltanto allargare l‟orizzonte verso 
la totalità del territorio, ma ciò che manca è una definizione 
contenutistica più ampia e questo è dovuto essenzialmente alle diverse 
componenti che costituiscono la materia (discipline a se stanti). Una 
prima definizione (metagiuridica) qualifica l‟urbanistica come la 
disciplina avente ad oggetto specifico la città, di cui studia i modi di 
sviluppo e le leggi di funzionamento e di cui progetta in tutto o in 
parte il rinnovamento e la crescita. Una seconda definizione giuridica 
(concetto più ampio) la definisce non solo come disciplina della città, 
ma del governo del territorio comunale, sia nella parte urbana sia extra 
urbana. La nozione di urbanistica nel tempo si è andata ampliando (e 
questo è dovuto a una sua trasformazione) a partire dalla legge 
urbanistica generale del 17 agosto 1942 n. 1150 che definiva il suo 
oggetto come l‟attività concernente “l’assetto e l’incremento edilizio 
dei centri abitati”, conseguentemente la Corte Costituzionale nel 
3
dicembre del 1982 afferma “…l’urbanistica comprende tutto ciò che 
concerne l’uso del territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai 
fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni 
genere con le relative infrastrutture”. Già Predieri, all‟interno di un 
suo saggio del 1963, aveva osservato che la caratteristica essenziale 
della pianificazione urbanistica è quella di “affrontare i problemi con 
4
caratteristiche di globalità, non di settorialità”. 
Richter, all‟interno di un suo saggio, afferma che: “Diritto 
dell’urbanistica debba ritenersi equivalente al diritto del governo del 
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territorio”. 
3
 In dottrina si veda Corte costituzionale 29 dicembre 1982 n. 239 
4
 In questo senso si veda PREDIERI “Pianificazione e costituzione”, Comunità, Milano, 1963 
5
STELLA RICHTER, “I principi del diritto urbanistico”, Giuffrè, Milano, 2006 
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Il diritto urbanistico è: 
1. Mutevole: perché i problemi posti degli insediamenti abitativi e 
non, nel tempo sono cambiati ed è mutato il modo di affrontarli, ecco 
perché è stata cambiata spesso la normativa. Inoltre, le prescrizioni 
concernenti le varie parti del territorio devono corrispondere alle 
previsioni ed esigenze del momento, senza però impedire la 
soddisfazione delle esigenze future della collettività; 
2. Discriminatorio: perché si crea un‟incompatibilità tra i principi di 
eguaglianza dei cittadini e l‟imparzialità dell‟azione della pubblica 
amministrazione; 
3. Differenziato: perché deve adattarsi alle esigenze geografiche, 
sociali ed economiche di ciascun luogo, visto che il nostro paese 
presenta grandi diversità; 
4. Complesso: perché insieme alle regole urbanistiche ci sono norme 
appartenenti ad altri rami del diritto che riguardano anch‟esse la sorte 
del medesimo territorio. 
Nasce così il problema della definizione di urbanistica e dei suoi 
rapporti con discipline che si sovrappongono come quelle che 
riguardano la tutela dei beni culturali e dell‟ambiente, le opere 
pubbliche e la difesa del suolo. 
Oggi, la difesa dei beni di interesse collettivo, detti anche interessi 
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differenziati, costituisce prerogativa dell‟urbanistica, anche se 
esistono più mirate discipline che affidano la cura di questi interessi 
ad altre amministrazioni (Soprintendenze ai beni culturali, Ministero 
dell‟ambiente, ecc.) ed a procedimenti diversi da quelli urbanistici. 
6
 Nel senso che, “si tratta di interessi territoriali, cioè diversi dall‟urbanistica quali paesaggio, 
ambiente, parchi, ecc.”, si veda TORREGROSSA, “il piano regolatore generale fra mito e 
realtà”, in Riv. Giur. Edil., Padova, 1992 
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