Strategie competitive nel settore delle public utilities: il caso Acea

La propensione all’apertura dei mercati, ha indotto le vecchie imprese 
monopolistiche ad adottare strategie di diversificazione settoriale, in modo da 
reinvestire i surplus di liquidità, derivanti da disinvestimenti obbligati dalla 
nuova disciplina. 
Il fenomeno ha portato alla creazione delle c.d. multiutiltis, ossia di 
soggetti in grado di offrire più servizi, alla stessa clientela. 
L’obbiettivo di questo lavoro è stato quello di studiare i settori di pubblica 
utilità, in particolare, quello dell’energia e dei servizi idrici, esaminati in 
dettaglio nel primo capitolo, e le cause  della generalizzata tendenza delle public
utility a diventare multiutiltity.
Ci si è posti il fine di determinare con giudizio critico, gli effetti della 
liberalizzazione, attraverso lo studio di un caso concreto: - Acea S.p.A. di Roma, 
descritta  nel secondo capitolo. 
Inoltre si è cercato, nel terzo capitolo, attraverso lo studio dei bilanci, di 
individuare le strategie messe in atto dal gruppo, e come questo abbia deciso di 
rispondere alla liberalizzazione del mercato. 
Infine nel quarto capitolo, sono stati riportati gli effetti conseguiti da tali scelte 
strategiche, esponendo in breve, le conseguenze sia sul paino concorrenziale, che 
in quelle strutturali del gruppo. 
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CAPITOLO PRIMO 
I SERVIZI PUBBLICI 
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1.  CAPITOLO - I SERVIZI PUBBLICI
1.1. GENERALITA’ SUI SERVIZI PUBBLICI 
Il servizio pubblico può essere definito come quell’ attività amministrativa 
svolta dalla Pubblica Amministrazione per il soddisfacimento immediato e 
diretto di interessi della collettività. 
Tale attività si caratterizza in quanto: 
a) Non è espressione di poteri autoritativi dell’Amministrazione;
b) Consiste nell’esercizio di un’attività materiale nei confronti di una 
collettività indeterminata secondo criteri di doverosità, universalità ed 
accessibilità;
c) Viene espletata attraverso un’organizzazione complessa che sempre più 
diffusamente assume dimensioni imprenditoriali.
Tuttavia, non esiste nell’ambito delle prescrizioni di legge una esplicita 
definizione di servizio pubblico. Così, da oltre un secolo, la dottrina ha provato a 
sopperire a tale mancanza, elaborando una serie di teorie volte a delineare il 
concetto di servizio pubblico. 
La teoria soggettiva del servizio pubblico, sviluppata agli inizi del XX secolo in 
corrispondenza dei processi di nazionalizzazione e municipalizzazione dei servizi 
pubblici, focalizza l’attenzione sull’aspetto soggettivo dell’imputazione del 
servizio all’Amministrazione. Essa prevede che elemento qualificante della 
nozione di servizio pubblico, sia l’assunzione e la gestione, da parte di un 
pubblico potere, di una determinata attività. Pertanto, secondo questa corrente di 
pensiero, per servizio pubblico, va inteso l’esercizio da parte di un soggetto 
pubblico, in modo diretto o attraverso specifiche articolazioni (quali le aziende 
autonome o mediante affidamento in concessione) di un’attività imprenditoriale, 
offerta in modo indifferenziato al pubblico. 
Tale impostazione ha incontrato tuttavia subito critiche; a contraddire la 
“nozione soggettiva” ci sono, da un lato, le attività d’impresa che 
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l’Amministrazione pone in essere nei settori più vari ma che spesso non hanno 
alcuna connessione con le finalità proprie dei servizi pubblici, e, dall’altro, le 
attività che hanno caratteristiche materiali perfettamente simili ai servizi 
pubblici, ma che sono gestite da privati e non da un’Amministrazione. 
La teoria oggettiva del servizio pubblico ricomprende nel concetto di 
servizio, le attività in base alla loro rispondenza ad una pubblica utilità ed un 
pubblico interesse, a prescindere dalla natura (pubblica o privata) del soggetto 
che pone in essere la stessa. In questo senso sembra potersi individuare nel 
servizio pubblico, l’attività che si riferisce ai fini assunti dallo Stato e dagli enti 
locali territoriali come propri, in quanto rispondenti ad esigenze di pubblica 
utilità.
Secondo l’interpretazione più accreditata, tale concezione sembra trovare 
conferma anche nella Carta costituzionale, che ha chiarito come esistano attività 
qualificabili oggettivamente come servizi pubblici essenziali e che proprio in 
ragione della loro natura possono essere riservate o trasferite allo Stato o ad enti 
pubblici. Da quanto disposto dagli art. 41 e 43 della Costituzione, emergerebbe 
poi, che per servizio pubblico deve intendersi, indipendentemente dal soggetto 
che la pone in essere, ogni attività economica, pubblica o privata, sottoposta ai 
programmi e ai controlli ritenuti dalla legge opportuni per indirizzarla e 
coordinarla a fini sociali.
Ciò che rileva è dunque l’attività e la sua attitudine a soddisfare un 
interesse di carattere generale, indipendentemente dalla natura pubblica o meno
del soggetto titolare della stessa. 
Tuttavia, anche la teoria oggettiva non è esente da critiche, sia per la sua 
eccessiva ampiezza, sia per la sua ambiguità. Infatti, l’indeterminatezza delle 
fattispecie che possono essere ricompresse nella definizione finiscono per 
ricondurre nella nozione di servizio pubblico situazioni non omogenee,
riducendo così l’utilità della categoria individuata. 
Nell’orientamento recente, l’aspetto soggettivo è stato individuato non 
tanto nel momento della gestione, che come detto può essere affidata a soggetti 
privati, quanto nel dato finalistico che caratterizza i servizi pubblici. 
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Il servizio pubblico va così definito come attività che l’ente assume e 
considera propria nell’ambito dei compiti istituzionali, perché connessa 
all’esigenza di sviluppo della collettività, potendo, nel successivo momento della 
gestione, essere svolta da un soggetto terzo sulla base di no specifico atto di 
affidamento da parte dell’Amministrazione.
In conclusione, tale approccio ritiene che il rilievo soggettivo del servizio 
pubblico non derivi dalla natura del gestore, ma dalla necessaria presenza, non in 
alternativa, della seguenti circostanze: 
a) imputabilità o titolarità del servizio alla P.A. che ha istituito il servizio o 
alla quale lo stesso è stato assegnato dal legislatore; 
b) finalità alle quali il servizio risponde, perché riferito alle esigenze della 
collettività;
c) presenza di un’organizzazione del servizio in grado di assicurare 
determinate modalità di gestione. 
1.2. I SERVIZI PUBBLICI LOCALI 
Con riferimento agli enti territoriali, nell’ambito del concetto generale di 
servizio pubblico, è individuabile quello di servizio pubblico locale. 
L’art. 112 del Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L. - D.Lgs: 267/00) stabilisce 
che «Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla 
gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed 
attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e 
civile delle comunità locali».
La nozione di servizio pubblico è ampia, comprendendo non solo le 
attività imprenditoriali, portatrici di utilità in favore dell’utenza, ma anche attività 
non imprenditoriali dirette a promuovere lo sviluppo economico e sociale di una 
comunità locale. 
L’art. 112 del T.U.E.L. definisce in maniera residuale il servizio pubblico 
locale, evitando ogni catalogazione o elencazione tassativa. I servizi pubblici 
vengono definiti dalla combinazione di elementi oggettivi e finalistici. Il 
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soddisfacimento di uno specifico bisogno della propria  comunità diviene il 
momento centrale della scelta dell’ente locale di erogare un determinato servizio 
pubblico.
L’Ente Locale deve, pertanto, effettuare una preventiva valutazione degli 
interessi presenti sul proprio territorio, verificando le condizioni di sussistenza 
per l’assunzione del servizio.
Viene dunque lasciata all’ente locale la più ampia discrezionalità 
nell’attribuzione della qualifica di “servizio pubblico” a determinate prestazioni, 
in relazione al contesto storico e ambientale. I settori d’intervento sono 
individuati in base agli obiettivi che l’Ente Locale ravvisa nello sviluppo 
economico e civile delle comunità locali. 
Sul piano operativo l’istituzione e l’organizzazione di un nuovo servizio 
pubblico, è rimessa alla deliberazione del consiglio comunale, con le modalità ed 
il quorum, fissati dallo statuto dell’ente locale in oggetto. Quest’ultimo, tuttavia, 
nell’esercizio della propria discrezionalità relativa all’istituzione di un nuovo 
servizio pubblico, deve tener conto anche della compatibilità dei costi del 
servizio con le risorse finanziarie disponibili, e dell’eventuale previsione 
normativa di un obbligo di istituire alcuni servizi obbligatori ed indispensabili. 
Provando a tracciare un quadro di sintesi, un servizio pubblico assume la 
denominazione di locale quando è caratterizzato dai seguenti elementi: 
a) imputabilità all’ente locale del servizio; 
b) oggetto del servizio consistente nella produzione di beni ed attività 
destinati alla comunità locale; 
c) scopo consistente nella realizzazione di fini sociali e nella promozione e 
sviluppo delle comunità locali. 
Sul piano operativo l’ente locale, titolare del servizio, da erogatore diretto dei 
servizi assume le vesti di regolatore, con compiti di indirizzo e controllo 
sull’erogazione del servizio. 
Sotto il profilo organizzativo si affermano progressivamente l’utilizzo da 
parte dell’Ente Locale di strumenti societari per la gestione dei servizi. L’ente 
locale costituisce società di capitali per erogare servizi sempre più complessi e 
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per soddisfare al meglio le esigenze degli utenti della propria comunità
territoriale. Altra modalità prevista è la partecipazione dell’Ente Locale a società 
miste per la gestione di servizi. In tal modo radica il modello di un partenariato 
pubblico privato nel sistema dei servizi in grado di garantire gestioni più 
dinamiche ed efficaci dei servizi affidati. I rapporti tra l’Ente affidante e le 
società partecipate viene a strutturarsi in coerenza al principio di corrispondenza 
tra obiettivi qualitativi e quantitativi di gestione e responsabilità. 
1.3. IL SETTORE DELL’ENERGIA ELETTRICA 
1.3.1. EVOLUZIONE NORMATIVA DEL SETTORE 
Non volendo, questa essere una dissertazione sull’evoluzione della 
disciplina giuridica che nel tempo ha regolamentato il settore dell’energia 
elettrica, si riporta sotto, uno schema di sintesi per descriverne i passaggi 
fondamentali : 
EVOLUZIONE  SETTORE DELL’ENERGIA ELETTRICA 
Fino al 1962 Le attività di produzione, trasporto, distribuzione di energia elettrica erano 
libere
L.n.1643/62 Con questa legge viene istituita l’ENEL con esercizio di esclusiva nel 
territorio nazionale di: 
x Produzione
x Importazione/esportazione
x Trasporto
x Trasformazione
x Distribuzione
x Vendita
L.n.393/75 Si attenua l’esclusiva dell’Enel, attraverso questa legge si permette ai 
comuni di produrre elettricità mediante fonti rinnovabili e cogenerazione. 
L.n.308/81 Avvia il processo di liberalizzazione della produzione di elettricità da fonti 
rinnovabili o assimilate con impianti di potenza minori a 3 MW.
L.n.9/91 Si da maggiore liberalizzazione e una più ampia concorrenza. 
D.l. 333/92
Convertito
L.359/92
Trasformazione di ENEL in S.p.A.e passaggio da riservatorio a 
concessionario
Tab.1
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L.481/95 Viene istituita l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG), resa 
operativa dall’aprile 1997. 
Direttiva
96/92/CE
Emanata al fine di liberalizzare il mercato dell’energia elettrica, basato su 
standard comuni.
D.l.G. n.79
del 16/03/92 
Con tale decreto, conosciuto come decreto Bersani, l’Italia recepisce la 
direttiva 96/92/CE, prevedendo la liberalizzazione del mercato dell’energia 
elettrica.
1.3.2. LA BORSA ELETTRICA 
Il mercato elettrico in Italia nasce per effetto del decreto legislativo 16 
marzo 1999, n. 79 (d.lgs. n. 79/99), nell’ambito del processo di recepimento della 
direttiva comunitaria sulla creazione di un mercato interno dell’energia 
(96/92/CE).
Grazie a tale decreto dal 31 dicembre 2004 anche la domanda è stata 
ammessa al mercato come stabilito dalla Direttiva Ministeriale del 24 dicembre 
2004 (la cosiddetta “domanda attiva”), permettendo così a tutti gli operatori 
interessati di approvvigionarsi direttamente in borsa.
Per i clienti domestici l’Acquirente Unico continuerà ad assicurare la 
copertura del loro fabbisogno, minimizzando i costi ed i rischi di 
approvvigionamento anche tramite acquisti diretti sulla borsa dell’energia.
La novità più importante dovuta alla partecipazione attiva della domanda 
in borsa riguarda, in particolare, la possibilità per i grossisti ed i grandi 
consumatori di acquistare direttamente in borsa l’energia loro necessaria e 
l’obbligo di programmare, su base oraria il proprio profilo di prelievo.
Come in altre esperienze internazionali, la creazione di un mercato
corrisponde a due esigenze ben precise:
• promuovere, secondo criteri di neutralità, trasparenza ed obiettività, la 
competizione nelle attività di produzione e di compravendita di energia elettrica 
attraverso la creazione di una “piazza del mercato”; 
• assicurare la gestione economica di una adeguata disponibilità dei servizi di 
dispacciamento.
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