Status giuridico e responsabilità internazionale dei caschi blu nelle operazioni di peacekeeping

3 
 
Introduzione 
La scelta di condurre un’analisi sulle operazioni di peacekeeping a 
comando Onu e sullo status giuridico e la responsabilità internazionale 
dei caschi blu in tali operazioni, nasce dalla considerazione che il tema 
non ha dei contorni così marcati da poter comportare una immediata 
comprensione del quadro politico-istituzionale e giuridico che vi sta 
intorno.  
Da quante parti è composto questo quadro giuridico? È un terreno 
facilmente districabile? Quali sono le conseguenze di questa intricata 
“matassa” in merito alla responsabilità dei peacekeepers che 
commettano atti illeciti? E infine, come si pone la “nuova” 
giurisprudenza dei tribunali penali istituiti ad hoc e della Corte Penale 
Internazionale? Sono questi i quesiti di partenza che sottendono al 
ragionamento. Per una migliore e più approfondita analisi è stato deciso 
di porre l’accento sulle problematiche relative alle operazioni 
peacekeeping a comando Onu, accennando solo alle missioni 
multinazionali meramente “autorizzate” dal Consiglio di Sicurezza, in 
cui il comando spetta agli Stati facenti parte della coalizione e non 
all’Organizzazione. 
All’analisi sottostà anche la profonda convinzione che i diritti umani 
vadano garantiti sempre, quindi anche in situazioni di particolare gravità 
o emergenza quali sono le operazioni di peacekeeping. Per questo 
motivo, oltre alla disamina prettamente normativa sull’evoluzione negli 
anni delle operazioni di pace e sulle norme a protezione del personale 
che afferisce all’Organizzazione ai più diversi livelli, verrà anche posto 
in evidenza come condotte collaterali in completa antitesi con lo spirito 
delle missioni - sfruttamento e abuso sessuale – si siano verificati in 
svariati casi. La scelta di concentrare l’attenzione anche su queste realtà 
è stata difficoltosa sia per i rischi di facile moralismo in cui si può
4 
 
incorrere, sia per la forte connotazione assiologica di tutto ciò che 
riguarda le Nazioni Unite e di tutto ciò che questo comporta per quanti, 
in particolare i peacekeepers, si assumono l’onere e la responsabilità di 
tradurla nei fatti.  
Nello specifico, nel primo capitolo verrà presentata una breve 
introduzione su quelle che sono le operazioni di peacekeeping, sulle loro 
caratteristiche e sulla loro evoluzione. Verrà  approfondita la normativa 
relativa alla sicurezza del personale Onu e del personale associato con 
specifico riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite sulla 
sicurezza del personale delle Nazioni Unite e del personale associato del 
1994 e relativo Protocollo del 2005; alla Convenzione sui privilegi e le 
immunità delle Nazioni Unite del 1946; ai c.d. Statuti delle Forze (SOFA 
– Status of Force Agrement); alle norme ricavabili dal corpus normativo 
del diritto internazionale dei conflitti armati (Convenzioni di Ginevra del 
1949 e Protocolli addizionali del 1977); alle norme ricavabili dallo 
Statuto della Corte Penale Internazionale del 1998. 
Il secondo capitolo si addentrerà in quelle che sono le caratteristiche del 
rapporto fra le Nazioni Unite, gli Stati troop contributors (cioè gli Stati 
che contribuiscono alla costituzione della Forza multinazionale sotto il 
comando dell’Onu) e lo Stato in cui si dispiega l’operazione. Attraverso 
un attento esame sui SOFA – Status of Forces Agreements – l’attenzione 
verrà concentrata sulle questioni e sulle conseguenze dell’immunità dalla 
giurisdizione locale e dell’immunità totale dalla giurisdizione penale che 
viene stabilita in questi atti. Il capitolo si conclude con una attenta 
riflessione sul diritto internazionale umanitario, sulla sua violazione e 
sulla sua applicazione da parte delle Forze dell’Onu e sulla normativa 
relativa ai diritti umani. 
Il terzo capitolo tratterà delle già menzionate condotte collaterali, i SEA 
(Sexual Exploitation and Abuse), verificatisi durante alcune operazioni
5 
 
di pace e degli strumenti posti in essere dall’Onu per cercare di prevenire 
e arginare questo atroce fenomeno. 
L’elaborato si conclude con una disamina della giurisdizione dei 
tribunali penali internazionali, e in particolare della Corte Penale 
Internazionale, in merito all’imputazione e alla responsabilità 
internazionale delle Forze a comando Onu. L’obiettivo centrale è quello 
di indagare come la giurisdizione dei tribunali penali internazionali ad 
hoc e della Corte Penale Internazionale si sia posta in riferimento al 
riconoscimento della responsabilità e della punizione dei membri delle 
Forze di pace per la commissione di eventuali atti illeciti, tenendo 
presente che ostacoli alla giurisdizione della Corte Penale Internazionale 
sono stati, paradossalmente, posti in essere nell’ambito delle Nazioni 
Unite, nello specifico dal Consiglio di Sicurezza, e da una intransigente 
“posizione statunitense”. 
L’elaborato non ha la pretesa di essere esaustivo sull’argomento, anche 
perché la prassi che riguarda il tema è, mentre si discute, in piena 
evoluzione. Si pensi ad esempio alla normativa riguardante la creazione 
della Corte Penale Internazionale la cui giurisprudenza, si auspica, 
svolgerà un ruolo centrale negli anni a venire.   
Partendo da un’analisi critica dei fatti e degli strumenti normativi 
internazionali, la ricerca si prefigge di essere e di offrire un punto di 
riflessione con riguardo innanzitutto alla figura dei peacekeepers e del 
ruolo che la società internazionale, la giustizia internazionale e i policy-
maker possono svolgere in merito alla definizione di un sempre meno 
ambiguo quadro normativo riguardante lo status giuridico di questi 
operatori per la pace e poi in merito alla volontà di ricercare la giusta 
strada per una profonda cooperazione in materia di giustizia 
internazionale.
7 
 
Status giuridico e responsabilità internazionale dei caschi blu 
nelle operazioni di peacekeeping 
 
         
1. Peacekeeping operations e status giuridico delle Forze impiegate 
 
SOMMARIO: 1.1 Sviluppo delle peacekeeping operations: una definizione – 1.1.1 
Costituzione dell’operazione – 1.2 Sicurezza del personale Onu e del personale 
associato 
  
1.1 Sviluppo delle peacekeeping operations: una definizione 
 
Ancora agli inizi del XX secolo, l’uso della violenza armata come 
strumento di autotutela da parte di uno stato veniva riconosciuto come 
legittimo: gli eserciti erano, accanto alla diplomazia, l’istituzione a cui 
spettava il compito di gestire i conflitti con altri stati. Con la nascita delle 
Nazioni Unite, l’alleanza degli Stati vincitori del Secondo conflitto 
mondiale intese realizzare un sistema di sicurezza collettiva: sarebbe 
stata l’istituzione che rappresenta la quasi totalità degli stati, l’Onu 
appunto, a incaricarsi della difesa della pace e della sicurezza 
internazionale. 
Il sistema originariamente previsto dal capitolo VII della Carta 
prevedeva l’obbligo per gli Stati membri di mettere a disposizione del 
Consiglio di Sicurezza le forze necessarie ad adempiere i compiti sanciti 
dalla Carta. Come noto, tuttavia, la mancata attuazione di alcune delle 
disposizioni della Carta, nello specifico l’art. 47 che prevede la creazione 
di uno strumento militare delle Nazioni Unite sotto il comando di uno 
Stato Maggiore, ha determinato il ricorso ad un’altra tipologia di 
operazioni per il mantenimento della pace non espressamente previste: le 
c.d. peacekeeping operations. Tuttavia, oltre alle operazioni condotte 
direttamente dalle Nazioni Unite, la prassi mostra come accanto ad esse 
si sono sviluppate missioni multinazionali meramente “autorizzate” dal
8 
 
Consiglio di Sicurezza, autorizzazione che può essere preventiva o 
posteriore. Queste c.d. “coalizioni di volontari” svolgono operazioni sia 
di peace-enforcement che di peacekeeping. Esempi sono le missioni 
Desert Storm in Iraq, Interfet a Timor-Est o Enduring Freedom in 
Afghanistan. In questi casi, però, il comando spetta agli Stati facenti 
parte della coalizione e non all’Organizzazione.
1
 
Prima di proseguire nella nostra analisi delle operazioni di peacekeeping 
che si sviluppano nell’ambito del comando e della responsabilità 
dell’Onu, è necessario chiarirere il concetto di  “operazioni di 
mantenimento della pace”. 
Il numero e l’eterogeneità delle definizioni di peacekeeping che sono 
state prodotte fino ad oggi è quasi disorientante. Anch’esse hanno 
seguito l’iter evolutivo di tali missioni. Una delle definizioni più 
autorevoli e ponderate è stata formulata proprio dall’Onu in The blue 
helmets: A review of United Nations peacekeeping.
2
 Essa, risale al 1990 
e descrive il peacekeeping come “un’operazione che coinvolge personale 
militare, ma senza poteri di enforcement, intrapresa dalle Nazioni Unite 
per aiutare a mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza nelle aree di 
conflitto. Queste operazioni sono volontarie e si basano sul consenso e 
sulla cooperazione”. Boutros Boutros-Ghali (Segretario Generale delle 
Nazioni Unite dal 1992 al 1996),  in Un’agenda per la pace, definisce il 
mantenimento della pace come “il dispiegamento di una presenza delle 
Nazioni Unite sul campo, previo consenso di tutte le parti interessate, 
che implica personale militare e/o di polizia e spesso anche civili”. 
Tuttavia, “spesso i cessate il fuoco sono stati concordati ma non 
rispettati, e qualche volta le Nazioni Unite sono state invitate a inviare 
forze per ristabilire e mantenere una tregua. Questo compito può 
                                                 
1
 G. Bartolini, Le problematiche giuridiche alle Forze Armate impiegate all’estero, Gorizia, 2005, p.15. 
2
 United Nations Organization, The blue helmets: A review of United Nations peacekeeping, New York, 1990.
9 
 
all’occorrenza superare la missione delle forze di peacekeeping e le 
aspettative dei paesi contributori”.
3
  
Nel 2000 il Panel presieduto da Brahimi (diplomatico algerino, inviato e 
consulente delle Nazioni Unite fino al 2005) per la stesura di un 
Rapporto che facesse luce sulle operazioni di mantenimento della pace a 
molti anni di distanza dall’Agenda per la pace, definisce il peacekeeping 
come “un’impresa vecchia di cinquanta anni che è evoluta rapidamente 
nell’ultimo decennio da un modello tradizionale, principalmente un 
modello militare di supervisione dei cessate il fuoco e separazione delle 
forze in guerre tra stati, fino a costituire un modello complesso 
organizzato in tanti fattori, militari e civili, che lavorano insieme per 
costruire la pace in pericolosi scenari di guerra prevalentemente civile”.  
Come già anticipato le operazioni di peacekeeping non possono essere 
iscritte in un quadro giuridico e politico definito, poiché il peacekeeping 
non è stato concepito dai fondatori delle Nazioni Unite, ma piuttosto è 
evoluto insieme all’Organizzazione. Nella Carta dell’Onu non viene fatta 
alcuna menzione del peacekeeping: non nel capitolo VI, che analizza il 
tema della “soluzione pacifica dei conflitti”, e neppure nel capitolo VII 
dove si prevede la possibilità di utilizzare la forza. Proprio perché il 
peacekeeping non risponde alla logica di nessuno dei due capitoli della 
Carta summenzionata , ma si inserisce piuttosto nel solco che li separa, 
Dag Hammarskjold (Segretario Generale delle Nazioni Unite dal 1953 al 
1961), è ricorso ad un espediente linguistico-concettuale di forte impatto 
coniando l’espressione “capitolo sei e mezzo”
4
.  
Una definizione esaustiva delle operazioni di peacekeeping è resa ancora 
più ardua dal fatto che, insieme all’evoluzione del sistema 
internazionale, anche il tipo di missioni è sostanzialmente mutato. Lo 
                                                 
3
 B. Boutros-Ghali, Un’agenda per la pace. diplomazia preventiva, pacificazione e mantenimento della pace. Rapporto del 
Segretario Generale, New York, 2002. 
4
 N. Gasparini, Le operazioni Onu di Peacekeeping nella realtà e secondo il Brahimini Report, Gorizia, 2004, p. 8.
10 
 
spartiacque di questo percorso può essere sicuramente individuato nel 
processo di conclusione della Guerra fredda e nel conseguente riassetto 
degli equilibri interni al Consiglio di Sicurezza. Le missioni di 
peacekeeping decise ed organizzate dall’Onu hanno avuto inizio nel 
1948 e talune sono ancora in corso poiché il problema a monte resta 
ancora irrisolto
5
. La prima missione, del 1948 (Untso), riguarda la 
pacificazione del Medio Oriente e per molti contenuti è ancora in piedi, 
insieme alla missione Undof  relativa alle alture del Golan e alla 
missione Unficyp relativa a Cipro. Tuttavia è da evidenziare che delle 51 
missioni svolte fino ad oggi dall’Onu, più dei due terzi sono state 
effettuate proprio a partire dagli anni Novanta.
6
  
Dinnanzi alle operazioni di peacekeeping condotte direttamente 
dall’Organizzazione, in assenza di chiari dati normativi la dottrina si è 
soffermata sulla possibilità di identificare varie “generazioni” di 
operazioni di peacekeeping, al fine di individuare caratteristiche comuni 
per meglio classificare la prassi. Gli elementi base delle operazioni di 
mantenimento della pace tradizionali, o peacekeeping di prima 
generazione, quelle a cui si ricorreva prima del 1989, sono: il consenso, 
l’imparzialità e l’uso della forza per autodifesa. 
È bene anticipare che uno dopo l’altro, parallelamente all’evoluzione del 
sistema internazionale, questi principi sono stati messi in discussione. 
- Il consenso. Le forze di peacekeeping venivano spiegate 
solamente dopo che le due parti coinvolte avevano concordato un 
cessate il fuoco, con lo scopo di abbassare il livello di 
conflittualità ed accrescere la fiducia reciproca – attraverso 
un’azione di trust-building – in attesa di definire un vero e proprio 
accordo di pace. Per questo era fondamentale l’accordo delle parti. 
                                                 
5
 Si veda http://www.un.org/en/peacekeeping/  
6
 Ibidem, p. 17.
11 
 
Gli attori in questione, eccezion fatta per l’operazione in Libano, 
erano attori statali. Questo primo requisito è stato anche il primo 
elemento ad essere spesso eluso; è intuitivo capire come agire con 
il consenso delle parti trovi grandi ostacoli di carattere sistemico. 
Sempre più spesso l’Onu deve intervenire in conflitti intra-statali, 
guerre civili in cui è difficile individuare con chiarezza gli 
interlocutori e gli attori sul campo, perché sovente si ha a che fare 
con bande armate e non con unità regolari statali.  
- L’imparzialità. L’operazione, ovvero concretamente i caschi blu, 
deve mantenere una condotta equidistante rispetto alle fazioni in 
lotta, senza farsi coinvolgere dalla logica polarizzante amico-
nemico. Ma il concetto di imparzialità è astratto e si presta a 
molteplici letture. L’imparzialità non deve equivalere alla 
neutralità o ad un trattamento eguale delle parti in ogni caso e 
sempre, perché ciò equivale a una politica di pacificazione a tutti i 
costi, che può essere pagata a caro prezzo. Le fazioni locali non 
sono uguali moralmente, rappresentano invece aggressori e vittime 
in casi simili e quindi i peacekeepers possono essere giustificati a 
ricorrere alla forza e/o moralmente costretti a farlo. Si pensi ad 
esempio al genocidio compiuto in Ruanda. 
- L’uso della forza. L’uso della forza nelle operazioni di prima 
generazione era previsto solo in casi di autodifesa. Il problema 
relativo al tipo di forza dispiegata è subordinato alle regole di 
ingaggio (Rules of Engagement), definite preventivamente 
all’avvio della missione ma spesso vaghe e imprecise. Ad 
esempio, nella missione di pace in Congo (1960-1964) il mandato 
dell’operazione prevedeva il ricorso alla forza solo in casi di 
autodifesa. Il testo, tuttavia, non si spingeva oltre e non andava nel 
dettaglio di cosa si dovesse intendere per legittima difesa o cosa
12 
 
avrebbe dovuto fare un casco blu in caso di aggressione. Inoltre i 
caschi blu poco equipaggiati potrebbero essere un fattore 
pregiudicante in quanto, lungi dal facilitare la conclusione del 
conflitto, potrebbero essere oggetto di rapimenti.  
A partire dalla loro creazione e per diversi decenni, quindi, le missioni di 
peacekeeping di prima generazione hanno svolto una serie limitata di 
compiti: il dispiegamento di una forza cuscinetto tra forze armate 
avverse nella fase di un conflitto internazionale successiva a quella della 
violenza bellica; la sorveglianza lungo linee del cessate il fuoco o 
frontiere; l’osservazione di una tregua; la stabilizzazione interna per 
impedire il riaccendersi dei combattimenti. 
In seguito alle trasformazioni del sistema politico internazionale 
avvenute alla fine degli anni Ottanta, le Nazioni Unite hanno vissuto un 
periodo di enorme espansione della loro attività e hanno dato vita a 
nuove forme di intervento. Le operazioni avviate sono state modellate in 
funzione al contesto in cui si andava ad intervenire, sempre ispirandosi 
allo spirito originale del peacekeeping: interposizione fra i belligeranti, 
congelamento dell’escalation e sforzo di mediazione.  
Così è nato il peacekeeping “multifunzionale” o di seconda generazione. 
In tutti questi casi al dispiegamento di truppe militari si è accompagnato 
un numero considerevole di personale non-militare. Oltre alle classiche 
funzioni, le operazioni multifunzionali possono prevedere: monitoraggio, 
controllo, organizzazione, conduzione di elezioni; coordinamento per la 
ricostruzione economica; costituzione e controllo di nuove forze di 
polizia; supervisione delle strutture amministrative già esistenti, 
controllo del rispetto dei diritti umani; ritorno di rifugiati; progettazione 
e realizzazione di programmi di sminamento. Questi tipi di operazioni 
rivestono particolare interesse perché integrano la componente militare
13 
 
con quella civile, tanto che esiste una certa difficoltà a mantenere distinte 
le diverse funzioni.
7
 
Nell’ultimo decennio, poi, la comunità internazionale è ricorsa anche al 
peace-enforcement. Con le missioni in Somalia (in particolare Unosom 
II) e la missione Unprofor nella ex-Jugoslavia, le Nazioni Unite hanno 
iniziato una nuova fase. Le novità principali di tali operazioni 
consistevano nell’assenza di un cessate il fuoco, condizione fino ad 
allora essenziale per il dispiegamento di una missione di peacekeeping, e 
nel fatto che le risoluzioni che ne definivano il mandato si riferissero 
esplicitamente al capitolo VII della Carta Onu (il quale prevede 
l’impiego di misure coercitive a salvaguardia della pace). In questo tipo 
di missioni il consenso delle parti coinvolte non è più considerato 
elemento indispensabile. La tendenza a creare forme di peacekeeping 
“robusto” parte dalla considerazione che truppe dell’Onu adeguatamente 
armate possono contribuire in maniera più rilevante alla riduzione degli 
effetti provocati dalla violenza bellica sulla popolazione civile. Tuttavia 
in mancanza delle condizioni alla base del peacekeeping tradizionale, tali 
operazioni si sono ritrovate in una zona grigia tra il mantenimento della 
pace e l’intervento armato coercitivo.
8
  
 
1.1.1 Costituzione dell’operazione 
Le modalità con le quali le operazioni di mantenimento della pace 
vengono a realizzarsi seguono un medesimo iter, tramite cioè una 
risoluzione del Consiglio di Sicurezza nella quale, dietro accordo 
preventivo con lo Stato territoriale in oggetto, si autorizza il Segretario 
Generale delle Nazioni Unite a reperire le risorse sia tecniche che umane 
                                                 
7
 Ibidem, pp. 9-13. 
8
 A questo proposito, alcuni autori fra cui E. Arielli e G. Scotto in Conflitti e mediazione, Milano, 2003, pp. 140-148, 
sottolineano come la logica del peacekeeping si basa su premesse politiche e militari completamente differenti dagli interventi 
di imposizione della pace, cioè di enforcement, poiché la dinamica di quest’ultimo è incompatibile con il processo politico di 
ricostruzione che il peacekeeping tradizionale vuole facilitare. Infatti, se l’uso della violenza militare rompe lì equilibrio del 
consenso, la missione di peacekeeping si trasforma in una operazione di imposizione della pace.
14 
 
per intraprendere la missione indicata. Nella prassi il Consiglio di 
Sicurezza delega al Segretario Generale il compito di predisporre e 
creare il contingente che materialmente opererà sul campo. È il 
Segretario che attraverso il “Dipartimento per le operazioni di 
mantenimento della pace” (Dpko) cura gli aspetti politici, miliari, 
logistici e finanziari della missione, essendo anche il responsabile della 
direzione esecutiva e del comando delle operazioni.  
Altrettanto importante è il ruolo dei paesi troop contributors, dei paesi 
cioè che mettono a disposizione i loro soldati per le operazioni di pace. 
Con ogni singolo paese (non avendo mai trovato attuazione la 
costituzione di un esercito delle Nazioni Unite) e per ogni singola 
operazione si rende necessaria la stipulazione di un accordo fra lo stato 
contribuente e le Nazioni Unite. Questo compito si è dimostrato di non 
facile assolvimento per il Segretario, poiché non sussiste alcun obbligo 
giuridico per gli Stati membri di concedere proprie truppe in relazione ad 
eventuali operazioni di peacekeeping condotte dalle Nazioni Unite. 
Tuttavia va considerato come in capo al Segretario sussista un potere 
discrezionale di accettare eventuali offerte di collaborazione provenienti 
dagli Stati, non essendovi norme che attestino l’esistenza di un diritto a 
partecipare al contingente. Ovviamente, data la penuria di risorse 
disponibili, difficilmente potrà verificarsi tale evenienza. Pur in 
mancanza di un sistema istituzionalizzato volto al trasferimento del 
controllo strategico sui contingenti nazionali degli Stati membri delle 
Nazioni Unite, al fine di ottenere una più rapida partecipazione, si è dato 
avvio negli ultimi anni ad appositi meccanismi e strutture. Gli stati 
contributori – in gergo TCCs – sono gestiti dal sistema Unsas (United 
Nations Stand-by Arrangement System) che coordina i contributi dei 
paesi sia nei termini militari, che nei termini del personale di polizia 
civile e del personale civile, individuando preventivamente in ogni