Stato, territorialità e Covid: i rapporti tra i livelli di governo in Italia e Spagna nel periodo pandemico e le prospettive future

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INTRODUZIONE 
 
 
 
 
Italia e Spagna sono due tra gli Stati più importanti nel panorama europeo 
e la loro rilevanza si estende anche al di fuori dei propri confini nazionali; sono 
anche due Paesi con una tradizione politica e giuridica molto forte che rende 
interessante lo studio dei rispettivi sistemi Costituzionali. 
La pandemia da Covid-19, andando oltre il fatto che è stata una delle più 
grandi disgrazie umane del XXI secolo, ha fatto emergere gli aspetti più 
contradditori della gestione di una Nazione, ma ha dato la possibilità di aprire 
uno sguardo verso il futuro, sfruttando positivamente nuove risorse e 
promuovendo l’impegno per la creazione di un mondo migliore. 
L’obiettivo del seguente lavoro è mostrare come, a partire dall’emergenza 
sanitaria, si siano sviluppati i rapporti tra i diversi livelli governativi all’interno 
delle due Nazioni, chiarendo principalmente la relazione tra le Regioni e lo 
Stato italiano e tra le Comunità Autonome e il Regno di Spagna, non 
dimenticando il ruolo fondamentale dell’Unione Europea. 
Verrà adottata una linea che seguirà una visione volta ad unire la realtà 
politica con quella del diritto comparato, fondamentali entrambi per 
comprendere, innanzitutto, in che modo le diverse entità utilizzano il potere 
governativo e come si possano sviluppare i legami tra di esse. 
L’approccio politico è importante poiché, come si vedrà, le scelte adoperate 
dalla classe dirigente, specialmente durante la pandemia, oltre a seguire le 
indicazioni provenienti dall’ambiente scientifico che seguiva l’evolvere delle 
criticità in prima linea, erano basate su ciò che era la propria ideologia, 
mostrando quindi, sia in Italia che in Spagna, come le proprie convinzioni 
portassero a visioni differenti. La diversità politica tra gli esecutivi centrali e 
molti rappresentanti delle amministrazioni territoriali ha evidenziato come 
difficilmente si possa trovare un punto d’unione che riesca a mettere d’accordo 
tutti i rappresentanti sui diversi temi in gioco.
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La prospettiva comparatista, invece, offre momenti di riflessione molto 
interessanti che, specialmente durante la stesura di questa tesi, hanno avuto una 
notevole rilevanza: prendendo spunto dagli ultimi testi in materia di diritto 
comparato, come il volume Comparative law: A Very Short Introduction, 
OUP, 2023, sezione “What is Comparative Law?” di Sabrina Ragone e Guido 
Smorto oppure l’ultima edizione dei “Sistemi Costituzionali” di Lucio 
Pegoraro e Angelo Rinella, possiamo andare ad affrontare il seguente lavoro 
con una convinzione maggiore su cosa sia questa disciplina e come è stata 
adottata nello sviluppo dell’elaborato. 
Unendo quindi le due prospettive, andremo a sviluppare in quattro capitoli 
il rapporto tra Regioni e Comunità all’interno dei due diversi Stati e come esso 
sia progredito in conseguenza ai cambiamenti dettati forzatamente dalla 
pandemia, che diventa un punto di partenza più che un traguardo 
dell’elaborato. 
Si partirà, nel primo capitolo, dal momento dell’arrivo della pandemia in 
Italia e i rapporti tra le istituzioni; stessa cosa per il secondo capitolo ma con il 
focus dedicato alla Spagna. Il terzo capitolo si concentrerà sul piano di ripresa 
voluto dalla Commissione Europea, all’interno del quale, come vedremo, i 
contributi proveniente da Italia e Spagna avranno un ruolo fondamentale. 
Infine, si passerà al quarto e ultimo capitolo dove si cercherà di analizzare 
quali siano le prospettive delle Regioni e delle Comunità nel mondo futuro. 
Per la stesura di questa tesi mi sono riferito principalmente alle 
Costituzioni dei due Stati, alle leggi ordinarie e ai regolamenti e le direttive 
dell’Unione Europea, andando a implementare ciò con scritti accademici che 
già trattavano di questo argomento. La provenienza dei dati è da ricondurre ai 
maggiori istituti di statistica a livello nazionale ed europeo uniti ai vari 
bollettini risalenti al periodo pandemico, che mi hanno offerto una prospettiva 
empirica su ciò che ho trattato, permettendomi così una visione completa che 
mi potesse far trattare esaurientemente l’argomento qui di seguito.
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CAPITOLO 1 
L ’I T A L I A NELLA PANDEMIA 
 
 
 
 
1.1. L’arrivo della pandemia e gli strumenti per affrontarla 
 
 
Durante una puntata della trasmissione Otto e mezzo, alla domanda della 
conduttrice Lilli Gruber all’allora Presidente del Consiglio Giuseppe Conte 
riguardo a una eventuale preparazione del nostro Paese ad affrontare 
l’emergenza sanitaria che si stava affacciando nel nostro Continente, la risposta 
che venne data dal Premier fu fiduciosa e positiva riguardo a essa
1
. 
A quattro anni di distanza notiamo come le parole del Presidente erano 
state forse troppo ottimiste, poiché sia da un lato sanitario che da un lato 
politico l’Italia affrontò un periodo veramente duro: per parlare di ciò che non 
è andato è necessario però affrontare brevemente gli strumenti che l’Italia 
aveva per poter affrontare l’emergenza. 
Nella Costituzione mancano degli articoli che specificatamente legiferano 
riguardo casi di emergenza, ma ne sono presenti due che si avvicinano alla 
materia richiesta; uno di questi è l’art. 77: “Il Governo non può, senza 
delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge 
ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo 
adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, 
deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se 
sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I 
 
1
 Otto e Mezzo, La 7, puntata del 27 gennaio 2020.
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decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro 
sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare 
con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.” 
L’altro articolo che può essere utilizzato per la vicenda è il 78: “Le 
Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri 
necessari.” 
Risulta chiaro già da questi articoli che la situazione di emergenza 
descritta è molto vaga e non mette in risalto le varie tipologie di difficoltà che 
si possono incontrare, ma contiene un’espressione interpretabile, quale “casi 
straordinari di necessità ed urgenza.” 
Dopo la dichiarazione di epidemia da parte dell’OMS il 30 gennaio 2020
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, 
il Governo italiano proclama lo stato di emergenza Nazionale (inizialmente per 
6 mesi anche se poi verrà prorogato altre due volte); data la mancanza nella 
Costituzione di una normativa dedicata alla gestione di questo tipo di 
situazioni, si ricorre al Decreto Legislativo n.1 del 2 gennaio 2018: Codice 
della protezione civile. Rilevano, in particolare, due articoli: il n.7, che tratta i 
tipi di emergenza di Protezione Civile, e il n.24, ossia quello sulla delibera 
dello stato di emergenza a livello nazionale. 
Al seguito di ciò è indispensabile citare anche la riforma del Titolo V della 
costituzione del 2001 riguardante la materia sanitaria, poiché nell’art.117 viene 
inserita la tutela della salute come una materia concorrenziale, disponendo 
perciò sia in capo allo Stato centrale che alle regioni potere di legiferare, 
contribuendo a creare un clima confusionario riguardo gli aspetti che possono 
essere gestiti dai diversi livelli di governo; “la riforma del Titolo V che – 
delegando a Regioni e Province autonome l’organizzazione e la gestione dei 
servizi sanitari – puntava a un federalismo solidale, ha finito per generare una 
deriva regionalista, con 21 differenti sistemi sanitari dove l’accesso a servizi e 
 
 
 
2
 World Health Organization, Statement on the second meeting of the International Health 
Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019- 
nCoV).
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prestazioni sanitarie è profondamente diversificato e iniquo.”
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Infatti, l’infinita differenza tra il nord e il sud del Paese si scontrava con i 
buoni propositi della riforma Costituzionale, andando così ad accentuare le 
differenze tra le diverse territorialità italiane e, come riportato sopra, ad avere 
diversi sistemi sanitari per ogni regione differenziando così quel sistema 
sanitario nazionale che nel 1978 era diventato un baluardo di eccellenza e unità 
del Paese. 
In un quadro così frammentato, dunque, le possibili soluzioni per evitare il 
disastro economico e sociale dell’Italia causato dall’emergenza sanitaria sono 
poche, vaghe e lasciano spazio a diverse interpretazioni; inoltre, siamo in un 
contesto politico caratterizzato da una maggioranza di governo che non 
rappresentava allora ciò che era il sentore di una grossa parte della 
popolazione, ma con un presidente del Consiglio che disponeva di una certa 
autorevolezza sia tra i cittadini che tra i vari livelli istituzionali 
 
1.2. Decreti-legge, D.P.C.M e Ordinanze 
 
 
Dell’abuso dei decreti-legge (ossia i provvedimenti adottati dal governo 
di cui all’art.77 della Costituzione) in Italia si parla da molti anni quando si 
discute di una progressiva perdita di funzioni del Parlamento, come possiamo 
vedere dal grafico seguente proposto da OpenPolis (Tab 1.1), e la situazione 
pandemica ha sicuramente accentuato questa tendenza. Al seguito della 
scoperta del primo caso di Coronavirus in Italia nella città di Codogno (LO), il 
23 febbraio viene emanato il DECRETO-LEGGE 23 febbraio 2020, n. 6
4
, che 
dispone le chiusure e la sospensione delle attività pubbliche nelle aree dove si 
stava estendendo il primo focolaio verificato della nuova malattia. 
Di particolare importanza è l’articolo 3, comma 1 del DL che esprime 
quanto segue: “Le misure di cui agli articoli 1 e 2 sono adottate, senza nuovi o 
 
 
3
 Nino Cartabellotta, “Diritto alla salute e riforma del Titolo V”, Salute Internazionale.it, 13 
maggio 2015. 
4
 GU Serie Generale n.45 del 23-02-2020.
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maggiori oneri per la finanza pubblica, con uno o più decreti del Presidente del 
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, sentito il Ministro 
dell'interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell'economia e delle 
finanze e gli altri Ministri competenti per materia, nonché i Presidenti delle 
regioni competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola 
regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza 
dei presidenti delle regioni, nel caso in cui riguardino il territorio nazionale.” 
 
 
Tab 1.1 
 
Openparlamento, 9 settembre 2020 
 
A partire dal DL, dunque, entra in gioco il D.P.C.M, ossia il Decreto del 
Presidente del Consiglio dei ministri: formalmente è un atto giuridico di 
secondo grado, di rango inferiore alla legge ordinaria, e dato che è una mera 
espressione della volontà del governo e non coinvolge direttamente il 
Parlamento sia nella stesura che nell’attuazione, si dimostra uno strumento 
molto rapido ed efficace per poter affrontare situazioni di necessità ed 
emergenza. 
Durante il primo anno di pandemia, come riportato dall’Osservatorio sulle 
fonti, si è assistito a un numero elevato di D.P.C.M, pari a 23 
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(di cui 22 sotto il 
 
5
 https://www.osservatoriosullefonti.it/emergenza-covid-19/fonti-governative/decreti-del- 
presidente-del-consiglio-dei-ministri/2997-emcov-dpcm-elenco.
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governo Conte e uno sotto il governo Draghi), cosa che ha portato molti attori 
in gioco a chiedersi se un accentramento così forte nelle mani del governo 
fosse non solo legittimo politicamente ma anche giuridicamente. 
“L’inedito assetto di attribuzioni amministrative disegnato dai decreti- 
legge in parola, in quanto caratterizzato da un forte accentramento delle 
medesime in capo al Presidente del Consiglio e da una correlativa 
compressione (se non residualità) del ruolo dei Presidenti delle Giunte 
regionali (e dello stesso Ministro della Salute), si è scontrato immediatamente 
con l’intrinseca complessità – strutturalmente informata, peraltro, al canone 
della cooperazione – dei rapporti tra lo Stato e le Regioni sia sul piano delle 
misure di ordine pubblico volte al contenimento del contagio, sia (e soprattutto) 
sul piano dell’organizzazione della risposta sanitaria all’epidemia in atto.”
6
 
Nei primi sei mesi dell’emergenza COVID, il governo nazionale, in virtù 
delle proprie competenze esclusive in materia di profilassi internazionale, 
ordine pubblico e sicurezza, vara 268 provvedimenti normativi, fra i quali si 
distinguono, per importanza, 16 Decreti-legge (DL) e 17 Decreti del Presidente 
del Consiglio dei ministri (DPCM), a cui si accompagnano oltre 200 
provvedimenti fra circolari, ordinanze, decreti e direttive ministeriali (Tab 
1.2)
7
. 
Sempre dallo stesso saggio di Baldi e Profeti, vediamo come anche dalla 
parte delle Regioni, però, il numero di ordinanze e provvedimenti hanno 
contribuito pesantemente a creare una quantità di normative certamente 
superiore a livelli considerati normali (Tab 1.3)
8
. 
 
 
 
 
 
6
 Michele Francaviglia, “La gestione normativa dell’emergenza Covid-19. Linee 
ricostruttive alla luce della giurisprudenza costituzionale e amministrativa”, in Diritto pubblico, 
1/2022, pp. 113-139. 
7
 Brunetta Baldi, Stefania Profeti, “Le fatiche della collaborazione. Il rapporto stato- 
regioni in Italia ai tempi del COVID -19”, in Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, Rivista 
quadrimestrale 3/2020, pp. 277-306. 
8
 Ibidem.
12 
 
 
 
 
Tab 1.2 
 
 
Tab 1.3 
 
 
 
Come riportato precedentemente il governo non era solo in minoranza tra 
la popolazione, ma doveva confrontarsi anche con una differenza anche tra le
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diverse giunte regionali: infatti a inizio 2020 dodici regioni italiane erano in 
mano a maggioranze afferenti all’area di centrodestra, contro le sette 
appartenenti all’area progressista, causando quindi già dal principio uno 
scontro basato più sulla convinzione delle proprie ideologie che sull’effettiva 
realtà dei fatti. 
“Si è assistito di fatto, come avremo modo di analizzare, ad un 
protagonismo delle Regioni che, a ritmo incessante durante l’emergenza, hanno 
emanato un numero senza precedenti di ordinanze per via dell’atteggiamento 
eccessivo, fino a diventare talvolta teatrale e pittoresco, di alcuni Presidenti di 
Regione autoproclamatisi Governatori di voler intervenire, attribuendo di fatto 
all’ordinanza, non solo un ruolo diverso da quello suo proprio, ma anche di 
disorientamento ed incertezza per il cittadino”
9
. 
Nell’immaginario generale ricordiamo, più che le effettive decisioni prese 
dai presidenti regionali, le loro conferenze folkloristiche, le dirette sui social 
contro la cittadinanza che non rispettava le regole e contro il governo che 
quelle regole aveva imposto; sembrava che gli autoproclamati governatori 
fossero gli unici a poter capire come affrontare il problema. 
Sicuramente la vicinanza alle problematiche dei cittadini è maggiore tra le 
giunte regionali rispetto al Parlamento o al Governo, ma in quel clima di 
confusione emergenziale è emerso come la ripartizione dei poteri tra i vari 
livelli di governo non fosse chiara e lasciasse spazio a varie interpretazioni. 
Come previsto dal DL 6/2020, le decisioni del governo dovevano essere 
prese dal governo in concerto con i presidenti delle regioni o il Presidente della 
Conferenza delle regioni ma invece “ci si è limitati, invece, a prevedere una 
semplice condivisione delle scelte del Governo, da parte delle Regioni, potendo 
quest’ultimo adottare i provvedimenti anche in caso di disaccordo; ciò ha 
portato talora a una loro cooperazione solo formale e a una scarsa possibilità 
delle Regioni di influenzare le scelte statali”
10
. 
9
 Gavina Lavagna, “Il Covid-19 e le Regioni. Uso e «abuso» delle ordinanze extra 
ordinem dei Presidenti regionali”, Federalismi.it, 14 luglio 2021, p.96. 
10
 Gloria Marchetti, “Il ruolo dello Stato e delle Regioni nella gestione dell’emergenza 
Covid-19”, Federalismi,it, 14 marzo 2022, p 47.