Sostenibilità: il PTR e il contenimento del consumo di suolo

 
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Nel 1854  il "Grande Bianco" di Washington  (l’allora presidente degli Stati Uniti, Franklin Pierce) 
si offrì di acquistare una parte del territorio indiano e promise di istituirvi una "riserva" per il 
popolo indiano. Ecco la risposta del capo Seattle, considerata ancora oggi una tra le più belle e più 
profonde dichiarazioni mai fatte sull'ambiente. 
“Così noi considereremo la Vostra offerta di comprare la nostra terra. Ma non sarà facile. Perché 
questa terra è sacra per noi. Questa acqua scintillante che scende nei ruscelli e nei fiumi non è solo 
acqua ma il sangue dei nostri antenati. Se vi vendiamo la terra dovrete ricordare che è sacra, e 
dovrete insegnare ai vostri figli che è sacra, e che ogni immagine spirituale riflessa nella chiara 
acqua dei laghi parla di avvenimenti e ricordi nella vita del mio popolo. Il mormorio dell'acqua è 
la voce del padre di mio padre. I fiumi sono nostri fratelli, spengono la nostra sete. I fiumi 
trasportano le nostre canoe e alimentano i nostri figli. Se vi vendiamo la nostra terra dovrete 
ricordarvi e insegnare ai vostri bambini che i fiumi sono nostri fratelli, e vostri, e che dovrete d'ora 
innanzi riservare ai fiumi tutte le gentilezze che riservereste a ogni fratello. Sappiamo che l'uomo 
bianco non comprende il nostro modo di pensare. Un pezzo di terra è per lui uguale a quello vicino 
perché egli è lo straniero che viene di notte e prende dalla terra tutto ciò di cui ha bisogno. 
La sua avidità divorerà la terra e lascerà dietro a sé solo il deserto...” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUZIONE 
Il consumo di suolo è definito nel documento quadro Piano Territoriale Regionale come “la 
misura, in un determinato intervallo temporale, dell’espansione delle aree edificate a scapito dei 
terreni agricoli e naturali e della distribuzione sul territorio delle diverse funzioni.”. 
E’ necessario, ai fini di comprendere il lavoro prodotto in questo documento, affermare che vi è una 
sostanziale differenza tra l’USO e il CONSUMO di suolo; spesso infatti i due termini vengono 
confusi o erroneamente usati per identificare una problematica identica. 
E’ semplice ricordarne la differenza se si pensa ad essi come alla descrizione di due fenomeni che si 
differenziano innanzitutto per il loro sviluppo temporale: mentre l’uso del suolo si riferisce ad uno 
stato di fatto del territorio, cioè lo descrive in un preciso istante, il consumo si riferisce ad una 
dinamica temporale e di evoluzione del fenomeno; inoltre l’uso del suolo è un dato (quantitativo o 
qualitativo) “assoluto” e che dunque non permette alcuna interpretazione di una dinamica, al 
contrario il dato sul consumo del suolo è ricavato sempre attraverso il confronto di almeno due stati 
di fatto di un territorio: quello passato e quello presente e ciò permette l’analisi di uno scenario in 
evoluzione  e la possibilità di fare previsioni o ipotizzare andamenti. 
L’attenzione alla problematica è di recente affermazione e può essere ricondotta essenzialmente al 
momento in cui si è riconosciuto il suolo come risorsa non rinnovabile, quindi diventa prioritaria la 
sua protezione e il contenimento del suo uso per garantire, in virtù delle sue funzioni, lo sviluppo 
della vita sulla terra. 
Il GACGC (German Advisory Council on Global Change) nel 1995 suddivide le funzioni del suolo in 
tre categorie: 
 ξ funzioni di habitat in quanto esso contribuisce alla biodiversità delle specie e rappresenta 
dunque una riserva genetica; 
 ξ funzioni di regolazione poiché influenza lo scambio di radiazione solare e di calore sensibile, 
regola il ciclo idrologico dei continenti, è una riserva di elementi nutritivi; esso può essere sia 
fonte sia deposito di anidride carbonica e metano, è una sorgente di nitrati, è un serbatoio, filtro 
e trasformatore di elementi inquinanti; 
 ξ funzione di utilizzo: il suolo è la base della produzione alimentare da cui tutti gli esseri viventi 
dipendono; inoltre rappresenta il substrato delle attività umane e ne determina l’espressione 
culturale. 
Le cause principali che determinano il consumo di suolo possono essere ricondotte all’evoluzione 
del contesto urbano (soil sealing) e la sua dispersione (urban sprawl) e delle relative infrastrutture 
(Biondi,2003); sovente il consumo si traduce in spreco perché una pianificazione non attenta, 
oppure attenta solo al risvolto economico nel breve periodo, può elargire permessi di costruzione 
laddove sarebbe possibile una riqualificazione architettonica - urbanistica con bilancio di consumo 
di suolo pari a zero, causando una copertura del suolo con materiali impermeabili, in modo tale che 
questo non abbia più la capacità di svolgere gran parte delle funzioni sue proprie, infatti il soil 
sealing assume un carattere di irreversibilità e anche se le aree costruite includono dei suoli come 
parchi e giardini, che di per sé non sono impermeabilizzati, l’impatto complessivo influenza anche 
queste aree e, sostanzialmente, le ingloba tra le aree impermeabilizzate. 
 
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Gli obiettivi di questa Tesi sono due: il primo riguarda lo sviluppo di una metodologia in grado di 
risolvere quella porzione di norma basata su ambiti qualitativi, ipotesi 3a avanzata durante la 
redazione del PTR del Piemonte, che evidenziano le profonde differenze da cui è costituito il 
territorio piemontese. 
Il secondo è quello di produrre una simulazione di consumo di suolo nell’applicazione dell’ipotesi 
di norma 3b, che prevede una quantità precisa di suolo consumabile che verrà applicata sulla base 
dei dati dell’urbanizzato di due comuni: Orbassano, appartenente all’AIT 9 di Torino, e Valfenera 
che è compreso nell’AIT 24 di Asti, in modo da valutare le conseguenze che questa avrebbe sul 
territorio. 
Sviluppo della Tesi 
La Tesi si sviluppa in cinque punti principali, il primo punto inquadra il tema del consumo di suolo 
all’interno della produzione normativa: sono state riportate le direttive, le leggi e le strategie che 
regolano la materia dalla scala più vasta, l’Europa, a quella nazionale italiana, fino a quella 
regionale del Piemonte. 
In seguito vengono riportate le esperienze sulla materia: la prima è stata sviluppata in Germania, la 
seconda in Inghilterra, la terza in Francia, la quarta in Spagna e la quinta in Italia. Il riferimento a 
questi casi ha l’obiettivo di far capire la portata dell’argomento, cioè quanto il problema del 
consumo di suolo sia divenuto sempre più pressante e universalmente riconosciuto; inoltre, 
soprattutto per il caso italiano, sono esempi di buone pratiche da poter applicare o proporre in un 
prossimo futuro, che per uno studente di Pianificazione è importante conoscere.  
Il problema del consumo di suolo è, infatti, una delle materie più preminenti sulla quale un 
pianificatore è chiamato a esprimersi. 
Nell’ultima parte del capitolo è stato riportato un piccolo glossario in cui compaiono alcune parole 
che sono la base di ragionamenti sviluppati nel resto della Tesi. Più che il significato linguistico 
delle parole è stato ritenuto più importante la necessità di formazione di un glossario comune cioè 
condivisibile tra i livelli amministrativi (Regione, Provincia, Comune) allo scopo di formare una 
base di dati che possa permettere a questi di interagire con mezzi adeguati su un tema di vitale 
importanza. 
Nel secondo punto vengono riportati i dati di partenza, e relative considerazioni, sulla quale sono 
state sviluppate le elaborazioni di tipo matematico e cartografico. 
Il terzo punto è incentrato invece sull’aspetto tecnico della sperimentazione: in primo luogo viene 
identificato più in dettaglio il quadro normativo regionale all’interno del quale ci si muove, anche 
perché questo determina alcune scelte sulla metodologia di applicazione delle ipotesi di norma; 
successivamente si passa ad un approfondimento delle ipotesi di norma vagliate nel PTR del 
Piemonte del 2009, con riferimento particolare alla terza ipotesi e alla sua applicabilità; l’ultima 
parte contiene la descrizione delle tecniche del software utilizzate e i loro limiti, ed infine un 
workflow riassuntivo del procedimento logico e pratico effettuato.    
Il quarto punto riporta i risultati delle elaborazioni in forma cartografica: sarà quindi possibile 
comparare i diversi esiti della seconda versione della terza ipotesi di norma e identificarne i punti di 
forza e di debolezza. 
Il quinto punto è costituito dalle conclusioni: queste sono state ricavate dalla comparazione delle 
tavole che rappresentano la simulazione e dalla necessità di produrre metodologie in grado di 
 
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risolvere un passaggio decisamente critico di questa terza ipotesi di norma, che riportano ad alcune 
riflessioni che concludono questa Tesi. 
Lo sviluppo della Tesi deriva dall’approfondimento di alcune tematiche incontrate durante lo 
svolgimento del tirocinio curriculare presso il CSI Piemonte. Questo ente è stato infatti coinvolto 
nella formulazione delle ipotesi di norma e ci ha fornito il materiale statistico (tabelle con i dati sul 
consumo di suolo) e cartografico da elaborare per la redazione dei punti 2, 3 e 4 di questa Tesi. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. SETTING THE SCENE 
1.1 QUADRO NORMATIVO 
La tematica base che si vuole affrontare in questa tesi è, come affermato nell’introduzione, il 
consumo di suolo. Per capire a cosa ci si riferisce è necessario proporre innanzitutto uno sguardo 
sulle normative che identifichino la materia dal punto di vista “formale”; con la descrizione delle 
politiche applicate ai vari livelli amministrativi, si intende sottolineare l’importanza che questo 
argomento ha assunto negli ultimo 20 anni ma anche fornire un quadro  all’interno del quale si sono 
sviluppati i ragionamenti che compongono la parte applicativa di questa tesi. 
Tale approfondimento è strutturato secondo un approccio multiscalare: le politiche vengono, infatti, 
analizzate secondo una scala decrescente, dalle direttive europee alle leggi di ordine nazionale per 
concludere con politiche di livello regionale, contenute nel PTR del Piemonte del quale fanno parte 
i Comuni che sono stati sottoposti allo studio. 
1.1.1 Politiche Comunitarie 
La formalizzazione dell’interessamento dell’Unione Europea per la tematica dell’uso del suolo, 
risale all’adozione della Comunicazione del 2002, con la quale si è tentato di garantire che le 
iniziative più recenti in materia ambientale riguardanti tematiche quali i rifiuti, le acque, l’aria, i 
cambiamenti climatici, le sostanze chimiche, le alluvioni, la biodiversità e la responsabilità 
ambientale avessero un maggior peso e una maggiore efficacia nel proteggere anche  il suolo.  
In particolare la direttiva sulla responsabilità ambientale istituisce una disciplina armonizzata per il 
regime di responsabilità civile applicabile in tutta l’UE se la contaminazione del suolo comporta un 
rischio importante per la salute umana. La direttiva non si applica tuttavia a fenomeni di 
contaminazione storica, né ai danni causati prima della sua entrata in vigore.  
Gli Stati membri seguono strategie diverse per la difesa del suolo. Nove di essi dispongono di una  
legislazione specifica per la sua protezione, ma spesso le normative in vigore riguardano solo una 
problematica precisa (ad esempio, la contaminazione dei suoli) e non offrono sempre un quadro di 
protezione coerente. 
Nel 2006, dopo una serie di cambiamenti apportati alla direttiva nel 2004, la comunicazione della 
Commissione Europea al Consiglio, al Parlamento, al Comitato Economico e Sociale europeo 
istituisce come definitiva la Carta per la protezione e l’uso sostenibile del suolo. 
Gli obbiettivi da perseguire sono: 
 ξ Protezione del suolo; 
 ξ Uso sostenibile del suolo. 
Le strategie sono esplicitate attraverso due linee guida: 
 ξ prevenire l’ulteriore degrado del suolo e mantenerne le funzioni quando:  
 il suolo viene utilizzato e ne vengono sfruttate le funzioni: in tal caso è necessario 
intervenire a livello di modelli di utilizzo e gestione del suolo;  
 
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 il suolo svolge la funzione di pozzo di assorbimento/recettore degli effetti delle 
attività umane o dei fenomeni ambientali: in tal caso è necessario intervenire alla 
fonte;  
 ξ riportare i suoli degradati ad un livello di funzionalità corrispondente almeno all’uso attuale 
e previsto, considerando pertanto anche le implicazioni, in termini di costi, del ripristino del 
suolo. 
L’intervento europeo si rende necessario per l’estremo livello d’integrazione di cui la problematica 
del consumo del suolo è caratterizzata: il danno procurato al suolo si ripercuote sicuramente su altri 
fattori ambientali determinando un generale peggioramento della qualità ambientale e dunque anche 
sociale ed economica. 
Come sinteticamente spiegato nella comunicazione della Commissione i seguenti fattori rendono 
necessario un livello d’intervento sovraordinato: 
 ξ Il degrado del suolo colpisce altre matrici ambientali: che già vengono tutelate, o 
sarebbero da tutelare da normative comunitarie. Se il suolo non viene protetto si rischia di 
compromettere la sostenibilità e la competitività a lungo termine dell’Europa. Il suolo 
presenta forti interrelazioni con l’aria e le acque, tanto che ne regola la qualità; il suolo, 
inoltre, offre un enorme contributo a elementi quali la tutela della biodiversità e 
dell’ambiente marino, la gestione dei litorali e l’attenuazione dei cambiamenti climatici; 
 ξ La distorsione del funzionamento nel mercato interno: le notevoli diversità tra i vari 
regimi nazionali per la difesa del suolo, in particolare quelli riguardanti l’aspetto della 
contaminazione, a volte impongono obblighi molto diversi agli operatori economici, creando 
così una situazione di disequilibrio in termini di costi fissi. In alcuni casi l’assenza di regimi 
di questo tipo e l’incertezza sull’entità del degrado del suolo possono essere altrettanti fattori 
di ostacolo agli investimenti privati; 
 ξ L’impatto transfrontaliero: fenomeni di degrado che colpiscono uno Stato membro o una 
regione possono avere ripercussioni oltre i confini nazionali. La perdita di materia organica 
in uno Stato membro ostacola il raggiungimento degli obiettivi del protocollo di Kyoto di 
tutta l’UE. Le dighe possono essere bloccate e le infrastrutture a valle danneggiate da 
sedimenti prodottisi da fenomeni di erosione massiccia che si verificano a monte, in  un altro 
paese. Le acque sotterranee di paesi confinanti possono essere inquinate da siti contaminati 
di là dai confini nazionali. Per tutti questi motivi è estremamente importante intervenire alla 
fonte e prevenire i danni e i conseguenti interventi necessari per porre rimedio a tali 
situazioni; in caso contrario, i costi del ripristino della qualità ambientale possono essere 
sostenuti da altri Stati membri; 
 ξ La sicurezza alimentare: i contaminanti presenti nel suolo possono essere assorbiti dalle 
colture destinate alla produzione di alimenti e mangimi e da alcuni animali destinati alla 
produzione alimentare e avere così ripercussioni notevoli sulla sicurezza dei prodotti che 
vengono scambiati liberamente nel mercato interno, perché ne aumentano il contenuto di 
contaminanti creando un rischio per la salute delle persone e degli animali. L’intervento alla 
fonte e a livello comunitario – impedendo la contaminazione del suolo o riducendone 
 
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l’entità – sarà un complemento necessario ai rigidi provvedimenti e controlli di qualità messi 
in atto dall’UE per garantire la sicurezza degli alimenti e dei mangimi; 
 ξ La dimensione internazionale: al degrado del suolo viene riservata un’attenzione sempre 
più forte nell’ambito di accordi e dichiarazioni internazionali. 
Tutti gli Stati membri e la Comunità aderiscono alla convenzione delle Nazioni Unite per la 
lotta alla desertificazione (UNCCD). 
1.1.2 Lo Strumento 
Dopo aver preso in esame le varie soluzioni disponibili, la Commissione Europea ha ritenuto che lo 
strumento migliore, per garantire un approccio integrato alla difesa del suolo, sia una direttiva 
quadro; questa si sviluppa comunque nel massimo rispetto del principio di sussidiarietà (dal 
glossario dell’Unione Europea: Esso mira a garantire che le decisioni siano adottate il più vicino 
possibile al cittadino, verificando che l'azione da intraprendere a livello comunitario sia 
giustificata rispetto alle possibilità offerte dall'azione a livello nazionale, regionale o locale. 
Trattato di Lisbona art 5).  
Gli Stati membri dovranno adottare misure specifiche per far fronte ai problemi del suolo, ma la 
direttiva lascerà loro ampia facoltà di decidere come mettere in atto questo obbligo. In altri termini, 
spetterà agli Stati membri decidere il grado di accettabilità del rischio, il livello di ambizione in 
merito agli obiettivi da raggiungere e la scelta delle misure più adeguate per realizzarli. 
Grazie a questo quadro coerente e adeguato, che si traduce in una conoscenza più approfondita e in 
una migliore gestione del suolo, l’UE può svolgere un ruolo di traino soprattutto per ciò che 
riguarda la parte di Know-how ed esperienza tecnica necessaria per colmare quelle lacune 
conoscitive che ancora caratterizzano l’argomento del consumo del suolo. 
Inoltre è importantissimo il lavoro d’integrazione con altre politiche comunitarie, soprattutto quelle 
in materia di agricoltura, sviluppo locale e dei trasporti, che hanno grandissimi impatti sul suolo. 
1.1.3 Politiche Nazionali 
Le politiche nazionali in materia di difesa e consumo di suolo sono molto recenti per la nostra 
realtà: esse si limitano, infatti, al recepimento delle direttive europee, senza nulla aggiungere e nel 
rispetto del principio di sussidiarietà rimandano le direttive applicative agli enti regionali, che hanno 
un maggiore contatto con il territorio. 
Il prodotto cui ci si riferisce è il Decreto Legislativo n. 152 del 3 aprile 2006:  
“Norme in materia ambientale" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 - 
Supplemento Ordinario n. 96) 
Le norme del presente decreto costituiscono il recepimento e l’attuazione della direttiva 2001/42/CE del 
Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 che, come sopra accennato, riguarda la 
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, con i seguenti obiettivi: 
1) Garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente; 
2) Contribuire all’integrazione di considerazioni nelle fasi di elaborazione, di adozione e di 
approvazione di determinati piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile; 
3) Promuovere l’utilizzo della valutazione ambientale nella stesura dei piani e dei programmi statali, 
regionali e sovracomunali;