Social Housing: Sviluppo, Realizzazione e Gestione

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Introduzione 
Da più di un secolo l’abitazione ed i problemi abitativi costituiscono uno dei temi principali della ricerca nel 
campo dell’architettura.  
Molteplici sono stati i contributi offerti in questa direzione da molti dei più importanti esponenti del 
Movimento Moderno dell’architettura. 
 
“Fornire agli uomini buone abitazioni risolve da sé numerose deficienze di natura sanitaria, etica ed economica, allevia 
gli oneri degli ospedali, degli istituti ed enti assistenziali e, oltretutto, inietta nuovo sangue, e quindi irrobustisce 
l’intera vita economica” (Taut B., 1927). 
Più di 80 anni sono passati da quando Bruno Taut scriveva questa frase e il problema, mutando forma, resta 
sostanzialmente inalterato. 
In quell’epoca il problema riguardava la necessità di costruire nuovi e confortevoli edifici con un adeguato 
grado di abitabilità, per rispondere al forte bisogno di inurbamento e avviare quella crescita delle città che 
sarebbero divenute le metropoli attuali. 
Oggi si tratta principalmente di porre alla base dell’azione della Pubblica Amministrazione e degli operatori 
del settore immobiliare nuove e diffuse rilevanti esigenze sociali. 
 
La casa non è solo una necessità per tutti gli essere umani, ma rappresenta anche l’ambiente che 
contribuisce in maniera determinante alla formazione dell’individuo. 
Il proprio spazio abitativo è un mezzo e al tempo stesso l’ambiente dell’espressione dell’io: un elemento 
fondamentale che concorre alla definizione dell’identità personale. Nel testo di Del Gatto (2013) sostiene 
con chiarezza F. Dogana: “Il rapporto tra le persone e l’abitazione si svolge a due vie:  da una parte l’individuo 
concretizza nella casa i propri bisogni psicologici, vi proietta l’immagine di sé, il proprio stile di vita; dall’altra le 
caratteristiche fisiche dell’abitazione modellano i comportamenti e gli atteggiamenti di coloro che vi abitano”. 
La casa assume anche un significato più generale vale a dire, come scrive S. Valins: “La casa costituisce l’unico 
luogo dove una persona può essere esclusivamente se stessa e dove può rifugiarsi dai pericoli e dalle incertezze del 
mondo circostante”. 
 
Il patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) dell’Italia costituisce solo il 5% dell’intero patrimonio 
residenziale del Paese. A partire dagli anni ’80, nel nostro Paese si è assistito a un generale e costante 
riassetto delle politiche abitative caratterizzate principalmente da una riduzione dell’intervento pubblico. 
Questa situazione si è verificata a seguito di due fondamentali accadimenti: la riduzione delle risorse 
economiche pubbliche destinate all’ERP che ha sostanzialmente bloccato la realizzazione di nuovi interventi; 
il fenomeno dell’abusivismo. Il numero di alloggi costruiti con supporto pubblico è passato in 30 anni da 
circa 90.000 all’anno a meno di 10.000 (OASIt, 2011). 
Il Social Housing
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 dovrebbe costituire una risposta a queste problematiche complesse poste da tutti quei 
soggetti che non hanno le risorse per accedere al mercato libero e che però non sono in condizioni tali da 
aver diritto ad un alloggio pubblico (Edilizia Residenziale Pubblica, ERP). 
In una fase storica caratterizzata da una significativa e strutturale riduzione della spesa pubblica il Social 
Housing diviene sempre più importante, un settore strategico per la crescita del nostro Paese, sia sul piano 
economico, che su quello altrettanto importante della coesione sociale. 
Sul concetto di Social Housing regna ancora una certa confusione. Per alcuni operatori immobiliari nella 
categoria rientrano tutti gli interventi abitativi con finalità sociali. Ritengo, tuttavia, debba condividersi una 
seconda tesi, che classifica come Social Housing solamente quelle iniziative caratterizzate da una 
partnership Pubblico-Privato o meglio dalla capacità della P.A. di sollecitare capacità e capitali privati per 
realizzare opere di pubblica utilità, ovvero abitazioni a canone moderato che siano una risposta concreta 
del mercato alle istanze dei vasti strati sociali. 
                                                           
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 Per una definizione di Social Housing si può fare riferimento al Cecodhas (comitato europeo per la promozione del 
diritto della casa) che lo ha definito come l’offerta di “alloggi e servizi con forte connotazione sociale, per un'utenza 
che non riesce a soddisfare il proprio bisogno abitativo sul mercato (per ragioni economiche o per assenza di un'offerta 
adeguata), cercando di rafforzare la propria condizione abitativa e sociale" (Cecodhas Housing Europe, 2012).
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Questo processo, per essere concretizzato, implica la capacità di risolvere la contraddizione tra costi di 
realizzazione e di gestione delle iniziative immobiliari di Social Housing, canone moderato effettivamente 
accessibile a livello di massa e il profitto dell’imprenditore che promuove l’iniziativa. 
I paesi del Nord Europa (Gran Bretagna, Francia, Germania e Olanda in primis) hanno affrontato e risolto 
questa contraddizione attraverso la via degli sgravi fiscali e dei finanziamenti agevolati, con la cessione in 
comodato d’uso del diritto di superficie e di aree pubbliche per un consistente arco temporale. Queste 
scelte hanno permesso la realizzazione di numerosi interventi che hanno consentito di affrontare i problemi 
abitativi di questo composito segmento sociale (Cecodhas Housing Europe, 2012). 
Purtroppo nel nostro Paese non sono ancora pienamente maturate le condizioni per uno sviluppo del Social 
Housing che consentano di dare una risposta effettiva alle esigenze che arrivano dalla società. 
Gli alti costi dei suoli, le difficoltà di gestire strutture di questo tipo, la scarsa tutela che il nostro Paese offre 
alla proprietà immobiliare, gli elevati oneri di urbanizzazione e la scarsa disponibilità di finanziamenti per le 
iniziative immobiliari, sono tutti elementi che frenano la crescita del Social Housing. 
È questo dunque il tema sul quale si intende porre in particolare una lente di ingrandimento, al fine di 
rendere visibili problematiche e criticità degli aspetti legati alla gestione immobiliare e sociale di questi 
progetti, compreso l’ottenimento dell’equilibrio rischio-rendimento per tutti gli attori coinvolti, utente 
finale incluso.
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1. Diritto all’abitazione 
Il tema del diritto alla casa è essenziale nel sistema dei diritti fondamentali, sia a livello nazionale che 
europeo.   
Richiamando le disposizioni della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (1948) e del Patto 
internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (1966), il recente rapporto
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 dell’Ufficio ONU dell’Alto 
Commissariato per i Diritti umani riconduce alla tutela dei diritti della persona, come protezione della 
privacy e del domicilio, il diritto sociale ad un’abitazione qualitativamente degna della propria funzione. 
(Bilancia F., 2011).  
La qualificazione del diritto all'abitazione quale diritto fondamentale non si ricava esplicitamente dalla 
nostra Costituzione, nella quale non trova una tutela espressa, ma viene implicitamente riconosciuto con 
l'enunciazione di altri diritti fondamentali, per la cui realizzazione la disponibilità di un alloggio adeguato 
costituisce condizione essenziale, quali il diritto alla salute (art. 32 Cost.), il diritto all'inviolabilità del 
domicilio (art. 14), il diritto di formarsi una famiglia ed il dovere di mantenere, istruire ed educare i figli (artt. 
30 e 31). La qualificazione di questi, e di altri numerosi diritti connessi al diritto ad una abitazione adeguata 
porta all’elencazione di ulteriori corollari, come il divieto di marginalizzazioni o di ghettizzazioni per gruppi 
nella composizione di quartieri e delle città; il divieto di essere oggetto di politiche urbanistiche che 
conducano ad un isolamento o ad un eccessivo allontanamento degli individui dai luoghi in cui siano 
presenti opportunità lavorative, scuole, ospedali, mercati e altri servizi pubblici, compresa l’accessibilità ai 
mezzi di trasporto; la cura della dignità degli alloggi, la loro sicurezza, la loro funzionalità a garanzia del 
diritto alla salute e della salubrità dell’ambiente; la tutela dell’identità culturale (Bilancia F., 2011). 
Pertanto il diritto alla casa, come sottolineato dalla Corte Costituzionale in diverse pronunce, si pone quale 
diritto strumentale alla realizzazione di diritti fondamentali. 
 
1.1 Il diritto sociale all’abitazione nella giurisprudenza costituzionale 
La Corte Costituzionale ha espressamente qualificato il diritto all’abitazione quale diritto inviolabile 
dell’uomo riconducibile all’art. 2 Cost., definendolo un diritto sociale affidato ai poteri pubblici in 
attuazione del principio di eguaglianza
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. Ma come va inteso oggi il diritto all’abitazione: come situazione 
soggettiva che impone ai pubblici poteri il dovere di garantire a tutti un alloggio? Come necessità di  
favorire l’acquisto in proprietà della propria casa di abitazione? 
La giurisprudenza costituzionale ha via via dato specificazione del diritto all’abitazione come diritto a 
ricevere una casa in assegnazione a seguito dell’attuazione di politiche pubbliche per la costruzione di 
alloggi. La configurazione in concreto di un diritto sociale all’abitazione è comunque ritenuta dalla Corte 
costituzionale “condizionabile” dalla quantità di risorse finanziarie che si rendessero disponibili per questa 
destinazione, riconoscendosi in materia una forte discrezionalità del legislatore (Bilancia F., 2011). 
Tra le occasioni che hanno offerto alla Corte costituzionale la possibilità di pronunciarsi in merito alle 
questioni connesse con il diritto all’abitazione, vanno richiamate le controversie sulle rispettive 
competenze sollevate dallo Stato e/o Regioni. Così è, ad esempio, in relazione alla complessa materia 
“edilizia residenziale pubblica” ed alla distribuzione tra competenza esclusiva dello stato, competenza 
concorrente e competenza residuale delle Regioni
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. A giudizio della Corte, infatti dai profili più 
propriamente urbanistici vanno distinti: quelli legati alla programmazione e  realizzazione delle costruzioni; 
quelli attinenti ai lavori pubblici; quelli relativi alla prestazione e gestione del “servizio della casa”. 
 L’edilizia residenziale pubblica, afferma la Corte nella sentenza n. 94/2007, si estende oggi su tre livelli 
normativi. Il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le 
esigenze dei ceti meno abbienti – che rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, 
comma 2, lett. m, Cost. -. In tale competenza si inserisce la riserva allo Stato della determinazione dei criteri 
di assegnazione degli alloggi, in vista della loro necessaria uniformità su tutto il territorio nazionale. Il 
secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, 
che ricade nella materia “governo del territorio”, ai sensi del comma 3 dell’art. 117. Il terzo livello 
                                                           
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 Ginevra 09, 14883, novembre 2009, 9, p. 245.  
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 Corte Cost. sentenze 252/1983; 217/1988; 404/1988; 410/2001; 520/2000; 309/1996.  
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 Art. 117, commi 2, 3 e 4 Cost.
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normativo, rientrante nel comma 4 dell’art. 117, riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia 
residenziale pubblica di proprietà degli istituti autonomi case popolari o degli altri enti secondo quanto oggi 
previsto dalla legislazione regionale
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 (Civitarese Matteucci S., 2010). 
 
1.2 Il diritto alla casa e le politiche di housing sociale: la dimensione macroeconomica 
La libertà, il lavoro, la famiglia, la salute, la sicurezza fisica ed il benessere vitale trovano nel diritto 
all’abitazione un necessario presupposto. Questa premessa è venuta via via articolandosi lungo le linee di 
sviluppo della giurisprudenza costituzionale, che dà conferma della complessità delle questioni connesse 
con l’esercizio di un diritto che incontra le naturali problematiche derivanti tanto dal complicato sistema 
dell’intreccio delle competenze legislative statali e regionali, quanto dalla necessità di un’attenta ed 
equilibrata programmazione degli sviluppi dei processi di antropizzazione e, quindi, di urbanizzazione del 
territorio (Martines T., 2000). 
Per affrontare la complessa problematica del diritto all’abitazione è utile provare a riflettere intorno al 
favor costituzionale per l’accesso dell’individuo alla “proprietà dell’abitazione” (art. 47 Cost.), una 
prospettiva di analisi che guarda necessariamente anche ai processi finanziari. La disciplina costituzionale 
dei diritti di proprietà, indirizzando l’intervento del legislatore al fine di assicurarne la funzione sociale e di 
rendere la proprietà accessibile a tutti, aspira ad un’equilibrata composizione degli interessi dei proprietari 
con quelli che proprietari non sono, o non sono ancora. Una vera e propria politica atta a favorire l’accesso 
popolare alla proprietà privata, connessa all’utilizzo del risparmio e protetta da una specifica rete di 
garanzie costituzionali affidata alla cura del legislatore ordinario (Bilancia F., 2011). 
Ma queste previsioni assumono oggi, in una realtà economico-sociale del tutto diversa da quella che aveva 
presente il Costituente nel 1947, un significato completamente nuovo. In questo contesto le considerazioni 
che seguono saranno incentrate, nella specifica declinazione del c.d. Social Housing, sull’accesso 
dell’individuo alla proprietà dell’abitazione, nelle forme di intervento pubblico finalizzate a questo scopo, 
come ad esempio regimi di sgravio fiscale, politiche di finanziamento mediante il sostegno di mutui 
ipotecari agevolati e ogni altra forma di facilitazione ed agevolazione del medesimo tipo (Paciullo G., 2008). 
Gli sviluppi più recenti del processo di finanziarizzazione dell’economia pongono la nostra attenzione alle 
questioni legate all’accesso dei singoli al mercato finanziario, alla protezione della produttività degli 
investimenti privati ed alla difesa del valore del proprio patrimonio. Al fine di tutelare indirettamente il 
diritto all’abitazione quale diritto all’acquisto della propria casa, l’azione dei pubblici poteri dovrà tendere a 
garantire gli investimenti privati, anche nelle ipotesi di utilizzo di risorse acquisite mediante l’accesso al 
mercato del credito.  
Si ricordi la crisi di liquidità generata dal precipitare della bolla speculativa connessa al crollo dei mercati dei 
titoli derivati, fenomeno sviluppatosi nella dimensione finanziaria, che ha avuto pesantissimi riflessi sui 
mercati immobiliari a causa dell’improvviso e forte rialzo dei tassi interbancari e, conseguentemente, sui 
diritti di proprietà di quelle abitazioni su cui gravano garanzie di crediti divenuti, ormai, inesigibili a causa 
dell’impennata del relativo costo. 
 
L’inquadramento delle tematiche connesse al c.d. Social Housing deve oggi procedere verso la costruzione 
di un nuovo sistema di riferimento, che guardi alle Costituzioni nazionali, alle Carte europee dei diritti ed 
alla dimensione macroeconomica, almeno da quando gli immobili ad uso abitativo hanno cominciato ad 
essere utilizzati come strumenti finanziari. 
Le misure a tutela dell’abitazione dovranno tendere alla protezione dei mercati immobiliari e del credito 
coordinando le politiche pubbliche a salvaguardia del risparmio privato ed agevolandone l’impiego al fine 
dell’accesso alla proprietà della casa. 
 
 
 
 
                                                           
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 Per approfondimenti si veda quanto osservato da Civitarese Matteucci S., L’evoluzione della politica della casa in 
Italia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1, 2010.