Sinergie tra ufficio stampa e ufficio relazioni con il pubblico nella comunicazione della pubblica amministrazione

Il cuore di questo lavoro è, dunque, disegnare il percorso della 
Comunicazione Pubblica, dapprima nella sua teoricità, 
nell’ambito delle sue prime sistematizzazioni. 
Tracciarne la nascita, le esigenze di sviluppo, le teorizzazioni, 
le applicazioni strumentali nel contesto storico di tangentopoli, 
della crisi dello Stato e dello statalismo: il dovere della 
comunicazione, la pubblicità, proprio nel senso profondo 
dell’“essere pubblico”, la semplificazione amministrativa.  
Un’intrecciata simbiosi di innovazione e legislatura, tra i nuovi 
orizzonti della comunicazione ed il radicato bisogno di ricucire 
uno strappo largo, storico, insanabile, eppure sanato. 
Ed insieme a queste premesse, l’analisi storica del 
cambiamento messo in atto: il primo pacchetto di leggi, gli Uffici 
per le Relazioni con il Pubblico, i risultati raggiunti, una 
mentalità rivoluzionata dall’interno. 
Ed ancora: gli strumenti della comunicazione, i metodi 
dell’informazione e dell’editoria, il giornalismo, l’ufficio stampa, 
i media. Testimonianza del fatto che la Comunicazione Pubblica 
non vive di isolato compiacimento, ma di profonde trame 
sinergiche in un tessuto più ampio. 
Le professioni, le competenze negate, assegnate più 
specificatamente: i comunicatori pubblici, gli addetti U.r.p., i 
portavoce, i ruoli distinti e professionalmente occupati nell’ente 
pubblico. Le figure che cambiano, trasformano, migliorano, 
comunicano la Pubblica Amministrazione. Le figure che 
spiegano, accolgono, soddisfano il cittadino. 
Il loro modo di lavorare, collaborare tra loro, comunicare: e 
ancora, come è cambiata realmente la P.A.. Cosa è arrivato negli 
uffici, dietro gli sportelli, della Comunicazione Pubblica 
teorizzata, elaborata, discussa nelle sue infinite sfaccettature ed 
identità, nei suoi percorsi mai già interpretati, mai già noti, ma di 
continua invenzione, in cui si è sempre pionieri, che non si 
posseggono mai fino in fondo. 
Infine, si è analizzata una P.A. complessa per dimensioni e 
particolarità, per ampiezza di interventi possibili e di risorse 
gestibili: la città di Roma, l’amministrazione comunale. 
La difficoltà di raggiungere tutti con una sola, univoca 
comunicazione. Lo stato delle cose nelle periferie, nel ricco 
centro storico, nelle ampie zone industriali e commerciali, nei 
quartieri dormitorio. I cittadini romani, la fortissima presenza di 
extracomunitari, le sacche della delinquenza, della povertà, degli 
homeless.  
Le migliaia di uffici pubblici, di amministrazioni comunali, 
provinciali, regionali, nazionali e perfino sovranazionali.  
La città di Roma globale, turistica, politica, artistica, 
cinematografica, affaristica. La città di Roma capitale della 
Repubblica. 
Se la Comunicazione Pubblica ha un lavoro duro da svolgere, 
è quello di comunicare con queste molteplici, differenti identità 
cittadine; quello di raggiungere tutti, ognuno nel suo luogo e 
attraverso il suo linguaggio. 
Tali motivi rendono il percorso di questo lavoro, insieme 
faticoso ed affascinante. 
La città di Roma presenta molteplici aree problematiche, di 
criticità, che però attraverso la Comunicazione Pubblica è riuscita 
ed assorbire, superando alcuni scogli, primi fra tutti, quelli di 
immagine, di percezione dei cittadini, ma anche dell’intera 
nazione. 
Il peso di un passato recente di illegalità nel Governo 
nazionale, i fatti di tangentopoli, ricadono spesso su Roma, sul 
suo essere centro politico ed amministrativo dello Stato.  
Inoltre, ricadono su Roma le problematicità, i cambiamenti 
repentini di una metropoli: il traffico, la mobilità, 
l’inquinamento, i trasporti , il verde pubblico. 
L’amministrazione risponde, crea valore, costruisce la sua 
immagine sfruttando ed aprendo i canali della comunicazione al 
cittadino, gli strumenti delle nuove tecnologie, la grande 
comunicazione d’impatto. 
Per tamponare, gestire, calmierare una popolazione vasta di 
cittadini, che, grazie ad interventi massicci e riempitivi dei vuoti 
di comunicazione del passato tradotti fino ad oggi, ben 
riconoscono il Comune, i servizi offerti, le modalità di 
interazione con gli uffici pubblici, e che possono fisicamente 
osservare il cambiamento effettuato, in ogni ufficio 
dell’amministrazione comunale. 
Se la Comunicazione Pubblica può raggiungere degli obiettivi, 
la si può riconoscere in un caso complesso e stra-ordinario come 
quello che rientra nel tracciato di questo lavoro. E la si può 
riconoscere nello stato di fatto di una città come Roma, nella 
misura in cui fin qui è stata descritta.  
 
Capitolo primo 
 
La Comunicazione Pubblica  
e gli Uffici per le Relazioni con il Pubblico 
1.1.  Ambito e percorsi della Comunicazione Pubblica 
 
E’ da collocare negli ultimi dieci anni lo sviluppo di un settore, 
quello della comunicazione della Pubblica Amministrazione, che 
fino al 1990, anno delle prime specifiche leggi in materia, è 
rimasto circoscritto ad atti, sebbene pubblici, non facilmente 
accessibili. 
 Il terreno fertile per lo sviluppo della Comunicazione 
Pubblica, che si chiamerà, in funzione dei vari momenti, di 
“interesse generale” o di pubblica utilità, è da individuare nel 
momento storico di profonda crisi che caratterizza, appunto, i 
primi anni novanta in Italia; in questo periodo si verifica una 
totale frattura tra mondo istituzionale/politico e cittadini. Infatti, 
in concomitanza con l’inizio della cosiddetta “tangentopoli”, una 
maxi-inchiesta sulla corruzione del mondo politico e dell’alta 
finanza italiana, che ha visto sulle prime pagine arresti eccellenti 
di grandi nomi, e che ha causato una pesante crisi di visibilità e 
di immagine della politica, nasce l’esigenza e la coscienza del 
diritto alla comunicazione che, come si vedrà più avanti, troverà 
solide basi di legittimazione nella legge n. 142/90 in materia di 
ordinamento e autonomia organizzativa di provincie e comuni, 
nell’importante  disciplina del diritto d’accesso e di 
informazione dettata dalla legge n. 241/90, e nella recente legge 
n. 150/00 che, ripercorrendo tematiche e dimensioni già toccate 
dalla precedente normativa, ridefinisce e pone in essere le attività 
di informazione e comunicazione della P.A..
1
 
L’ambito precipuo della Comunicazione Pubblica è da 
circoscriversi nello strutturato e difficile flusso di comunicazione 
e informazione
2
 che lega tra loro Istituzioni (centrali o locali), 
organismi e associazioni che per vario titolo e merito siedono al 
tavolo dell’amministrazione della cosa pubblica e destinatari 
della comunicazione (nelle diverse accezioni - che verranno poi 
approfondite - di cittadini-utenti-clienti-consumatori). 
La definizione di Comunicazione Pubblica rimanda con 
immediatezza al carattere di servizio erogato a favore del 
cittadino nel raggiungimento dell’interesse generale (in questo 
senso si parla di cittadino-utente). Nella pratica, l’attività di 
comunicazione diventa una delle funzioni principali delle 
Amministrazioni  che, perseguendo  il fine dell’interesse generale 
del servizio pubblico, attivano un processo continuamente 
modificato e modificabile grazie al flusso bidirezionale di 
                                                           
1
 Cfr. sulla normativa par. 1.2.   
2
 “Se informazione vuol dire trasmettere notizie, comunicare è invece un procedimento 
complesso il cui fine è quello di offrire al cittadino un ruolo attivo di critica e proposta 
(...), di creare un rapporto, (...) di cercare un linguaggio comune”. Rovinetti A. 
Comunicazione Pubblica, istruzioni per l’uso, Calderini, Roma 1994 (pag. 51). 
comunicazione tra fonte del messaggio e ricevente
3
. 
Sarà più facile disegnare il perimetro della comunicazione 
pubblica individuandone preventivamente i nuclei funzionali;      
parlare oggi di Comunicazione Pubblica vuol dire analizzare 
fondamentalmente tre aree di interesse specifico
4
: 
 
• Comunicazione istituzionale: promossa dalla Pubblica 
Amministrazione e da enti pubblici e di servizio pubblico; 
divulga notizie e informazioni su normative, regolamentazioni, 
servizi, strutture e progetti istituzionali e amministrativi; 
contribuisce al posizionamento, alla costruzione della  Corporate 
Identity (immagine istituzionale). Risponde ai bisogni informativi 
delle grandi utenze, dei segmenti dell’opinione pubblica, del 
cittadino attraverso l’uso dei media classici e degli strumenti 
della comunicazione integrata. 
 
• Comunicazione politica: promossa  dai  partiti  e  movimenti  
politici e di  pressione, dai vertici politici delle istituzioni per la 
promozione elettorale, la battaglia delle idee, la segnalazione 
della posizione e l’esternazione politico-istituzionale attraverso 
                                                           
3
 La sistematizzazione della teoria sullo scambio di informazione/comunicazione tra 
emittente e ricevente è in Wolf  M. Teorie delle comunicazioni di massa, Bompiani, 
Milano 1985 (pagg. 112-133). 
4
 In Rolando S. Comunicazione Pubblica, modernizzazione dello Stato, diritti del cittadino, 
Il Sole-24 Ore Libri, Milano 1992 (cap. II). 
mezzi propri o classici. 
 
• Comunicazione sociale: promossa da istituzioni e pubbliche 
amministrazioni; da soggetti autonomi, enti associativi, collettivi, 
privati a carattere di non-profit. 
Questa  definizione  di  Comunicazione  Pubblica  può 
apparire  
talvolta come una definizione-contenitore che al suo interno 
racchiude le varie attività, esternazioni, processi e percorsi che 
abbiano come fonte una qualsiasi P.A.. 
A ben guardare nell’accezione di Comunicazione Pubblica  
che interessa questo ambito sono assenti i profili economici e di 
tutela di interessi privatistici e di parte. 
 Anzi, la peculiarità è proprio il suo essere un atto dovuto, di 
cui il cittadino ha bisogno/diritto, su cui può informarsi, 
reclamare, ottenere attenzione e risposte. 
E’ da questa spinta alla cultura del servizio
5
 e alla 
trasformazione  verso  una  mentalità  customer oriented,  che 
nascerà proprio nella prima metà degli anni novanta (grazie alla 
normativa  in   materia   che    verrà    approfondita   più    avanti)  
l’esperienza degli U.R.P. (Uffici per le Relazioni con il Pubblico) 
che in questa sede verrà approfondita. 
 1.1.1. La comunicazione istituzionale 
 
Se si parla di comunicazione istituzionale è necessario 
distinguere la circolazione di informazioni dall’apparato pubblico 
verso l’esterno, dalla comunicazione tra le istituzioni. Si tratterà 
nel primo caso di comunicazione istituzionale vera e propria, 
mentre si parlerà nel secondo caso di comunicazione 
interistituzionale, che sottende ai problemi di modernizzazione e 
informatizzazione all’interno delle singole amministrazioni, ai 
flussi di comunicazione interni (o di servizio) e alla formazione 
dei funzionari pubblici
6
: 
La distinzione assume rilievo nel cercare di individuare i modi 
e i tempi, le regole e di vincoli del dialogo tra le istituzioni sia a 
livello orizzontale che verticale (enti centrali tra loro; enti 
centrali e periferici). Anche a questo livello, la libera circolazione 
delle informazioni,   l’istanza   di   trasparenza   degli atti e dei 
flussi di comunicazione evidenziano la legittimazione del diritto 
dei cittadini ad essere informati
7
. In questo caso, è l’Istituzione 
stessa che  ha il dovere di “porgersi” all’utenza, di bussare alla 
                                                                                                                                                                                                 
5
 Vedi su questo argomento Kotler P./Scott W. Marketing Management, Isedi, Torino 1991 
(cap. XVII) e Fiorentini G. Il marketing dello Stato, Editrice Bibliografica, Milano 1995. 
Cfr. par. 1.3. sul marketing della P.A.. 
6
 In Rolando S. La comunicazione dello Stato, Editrice Bibliografica, Milano 1995 (pagg. 
56-57). 
7
 Cfr. par. 1.2. sulla normativa. 
porta del singolo cittadino per fare (ri)conoscere la propria 
rinnovata identità, le sue modalità, le sue funzioni e le alternative 
che mette a disposizione del cittadino stesso. 
Questa area di comunicazione si configura come priva di 
mediazioni, priva di finalità politiche e di costruzione di 
consenso politico. L’istanza della cura e dell’attenzione al 
cittadino e alla sua soddisfazione garantisce un flusso di 
comunicazione “ripulito” delle forme del burocratese, teso alla 
divulgazione non solo  come atto dovuto,  ma  come condivisione  
e acquisizione di dati   e   politiche di  interesse  collettivo  e  di   
“pubblica utilità”
8
 secondo forme e regole modellate sugli 
specifici segmenti di riferimento. 
La comunicazione istituzionale trova fondamento e 
cittadinanza  in una solida base di normative specifiche, ricerche 
di mercato sui bisogni, controllo dei risultati, come un vero e 
proprio piano di comunicazione
9
; per questa sua specificità trova 
ispirazione  negli studi di marketing e nell’uso degli strumenti 
del marketing-mix
10
 per perseguire l’obiettivo di una 
                                                           
8
 “C’è un impulso proprio (...) che determina il profilo di attività nel  campo della 
comunicazione, per tutti quei soggetti che compongono l’area della pubblica utilità. (...) 
Gli organi istituzionali devono rendere conto della propria posizione, devono promuovere 
condizioni di consenso,(...) devono rappresentare un profilo di valori e diritti (...), devono 
dare attuazione a quella molteplicità di normative che prevedono pubblicità agli atti e 
notorietà di decisioni e conoscenze.” In Rolando S. La comunicazione pubblica in Italia, 
Rapporto per il CNEL, Editrice Bibliografica, Milano 1995 (pag. 31).  
9
 Vedi in particolare Guidotti E. Comunicazione integrata per l’impresa, FrancoAngeli, 
Milano 1998 (pagg. 36-40). 
10
 Vedi ancora Guidotti E. Comunicazione integrata per l’impresa, FrancoAngeli, Milano 
1998 (cap.V). 
comunicazione efficace verso l’utenza. Il settore della 
comunicazione istituzionale, facendo i conti con la propria 
specifica condizione giuridica e con la peculiarità del rapporto tra 
servizi pubblici e utenze, viene a definirsi come un settore 
altamente specializzato in cui le basi di legittimazione e 
riconoscibilità (garantite dalla normativa circa l’accesso ai dati e 
la trasparenza contenuta nella legge n. 241/90)
11
  lasciano  
comunque respiro all’iniziativa e alle professionalità a cui il 
bisogno/diritto di comunicazione hanno aperto la strada. 
Se si volesse approfondire con una definizione più articolata 
questo  ambito  specifico  della  Comunicazione  Pubblica ci si 
potrebbe rifare alla sistematica definizione che ne dà Stefano 
Rolando
12
: “attività  condotta  organicamente, 
professionalmente, permanentemente, da un segmento 
organizzativo interno di un amministrazione pubblica e di 
pubblico interesse, che programma e realizza servizi di 
informazione capaci di soddisfare specifici bisogni di conoscenza 
espressi dall’utenza sociale referente di quella amministrazione.  
(...) Servizi misurabili e validabili, riferiti ad un processo di 
esternazione che resta negli aspetti strategici posto sotto la 
                                                           
11
 Cfr. par. 1.2. sulla normativa. 
12
Stefano Rolando già Capo Dipartimento dell’Informazione della Presidenza del Consiglio 
dei Ministri, professore di Teorie e tecniche della comunicazione pubblica all’università 
IULM di Milano, e Segretario Generale della Conferenza dei Consigli Regionali Italiani. 
Autore di numerosi volumi e articoli sull’argomento. 
responsabilità degli organi di gestione politica ma che, per la 
modalità realizzativa, risponde all’autonomia professionale della 
struttura comunicante”
13
. 
In questa definizione, si possono rinvenire gli aspetti salienti di 
questo  ambito  specifico: professionalità delle figure e dei quadri  
che si occupano responsabilmente della comunicazione e delle 
strategie per la modulazione dei messaggi in uscita; 
istituzione/emittente,  intesa   come    nucleo   propulsivo     della 
comunicazione al cittadino, come centro dal quale il flusso 
comunicativo ha origine plasmandosi rispetto alle particolarità 
giuridiche della specifica amministrazione; analisi dei bisogni 
esterni di comunicazione, per individuare con esattezza i vuoti 
lasciati dalla P.A.; conoscenza dell’utenza tramite gli strumenti 
del marketing d’impresa, per rendere la comunicazione più 
efficace, tramite la validazione e il controllo  dei risultati 
attraverso gli strumenti della ricerca sociale.  
Si è già accennato alla totale estraneità di finalità politiche e di 
costruzione di consenso dalla comunicazione istituzionale; la 
comunicazione dell’Istituzione è anche costruzione d’immagine e  
di identità, si muove nel perimetro legittimo della riconoscibilità 
presso l’utenza, della percezione e del posizionamento, 
dell’esternazione generica e di divulgazione. 
                                                           
13
In Rolando S. Comunicazione Pubblica, modernizzazione dello Stato, diritti del cittadino, 
Alessandro Rovinetti
14
 individua nella comunicazione 
istituzionale  alcune   funzioni   importanti quali “diritto, 
servizio,immagine, dialogo, conoscenza, organizzazione”
15
. 
Dalla pura informazione si passa dunque al dialogo improntato 
sulla consapevolezza che i destinatari sono molteplici e 
portavoce ognuno di interessi specifici non omologabili ad un 
concetto troppo vago di “pubblico”. Amministrazioni pubbliche, 
ministeri, aziende municipalizzate, enti locali, regioni, province, 
comuni, fanno i conti con un “servizio pubblico”  miniaturizzato, 
il cui  scopo non è solo produrre un servizio, ma personalizzare, 
raggiungere ogni cittadino nella sua specifica ragion d’essere, 
nelle numerose istanze che porta in sé come 
utente/cliente/elettore/contribuente/lavoratore etc.. 
                                                                                                                                                                                                 
Il  Sole-24 Ore Libri, Milano 1992 (pag. 42). 
14
 Alessandro Rovinetti dirige i servizi di Comunicazione e Relazioni con i cittadini del 
Comune di Bologna. Giornalista professionista, è autore di numerosi volumi. Segretario 
Generale dell’Associazione italiana di Comunicazione Pubblica e Istituzionale. E’ 
docente in corsi di formazione per comunicatori pubblici e addetti stampa e pubbliche 
relazioni. 
15
 In Faccioli F. Comunicazione Pubblica e cultura del servizio, Carocci editore, Roma 
2000 (pagg. 24-25).