Sicurezza internazionale e peacekeeping operations delle Nazioni Unite: la missione nella Repubblica Democratica del Congo

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INTRODUZIONE 
 
Le Nazioni Unite sono state istituite nel 1945 con il fine primario di mantenere 
la pace e la sicurezza internazionale e nell‟ottica di salvare le generazioni future 
dal “flagello della guerra” 
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, le cui conseguenze erano ben vive nei ricordi dei 
padri fondatori.  
Nel corso dei sessant‟anni, ed oltre, di attività, questa organizzazione 
internazionale a carattere universale ha affrontato il difficile periodo della 
guerra fredda che ha comportato una sostanziale paralisi del Consiglio di 
Sicurezza a causa di un uso eccessivo del potere di veto - concesso ai membri 
permanenti - che ha impedito all‟organo di adempiere alla sua responsabilità 
principale ossia quella del mantenimento della pace e della sicurezza 
internazionale 
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. Le Nazioni Unite hanno anche dovuto far fronte alla non 
completa attuazione del sistema di sicurezza collettiva stabilita dello stesso 
Statuto, che ha portato alla nascita delle operazioni di peacekeeping, le quali 
costituiscono la forma di intervento più significativa utilizzata 
dall‟Organizzazione per adempiere al suo fine fondamentale, diventando un 
elemento costante – quasi permanente – della sua attività. Le stesse operazioni 
di mantenimento della pace hanno affrontato i cambiamenti conseguenti alla 
fine dell‟era bipolare che ha comportato un aumento dei conflitti interni agli 
Stati caratterizzati da forme di violenza contro la popolazione locale, che, 
conseguentemente, necessitano di interventi più corposi delle Nazioni Unite, le 
quali, non disponendo delle risorse finanziare, materiali ed umane sufficienti, 
devono fare continuo affidamento alle volontà degli Stati membri di contribuire 
o meno alla risoluzione di una determinata crisi. Tale aspetto fa sorgere 
problematiche dal punto di vista della condotta e della disciplina di tutto il 
                                                 
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 Preambolo della Carta delle Nazioni Unite “Noi popoli delle Nazioni Unite, decisi a salvare le 
future generazioni dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione 
ha portato indicibili afflizioni all‟umanità (…)”, adottata a San Francisco il 26 giugno 1945 ed è 
entrata in vigore, con il deposito del ventinovesimo strumento di ratifica, il 24 ottobre 1945.  
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 Così come disposto dall‟articolo 24 della Carta ONU.
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personale partecipante a queste missioni e soprattutto di quello fornito dagli 
Stati membri. Il riferimento è ai deprecabili casi di cattiva condotta che hanno 
minacciato e minacciano la credibilità, l‟imparzialità e l‟integrità delle missioni 
e della stessa Organizzazione. Dati questi presupposti è lecito domandarsi se 
l‟attività di peacekeeping è davvero così essenziale e che cosa l‟Organizzazione ha 
fatto per migliorarla, ma anche se le Nazioni Unite riescono e riusciranno a 
perseguire l‟ambizioso obiettivo che è stato delineato e che si sono poste negli 
ultimi quindici anni circa, ossia quello della human security o people security. Vale 
a dire un concetto di ampio di sicurezza che non include il mero e semplice 
stato di non guerra, ma contempla tutta una serie di azioni che intendono 
salvaguardare la sicurezza dell‟uomo in quanto tale a 360 gradi, dall‟aspetto 
economico a quello alimentare, da quello inerente la salute a quello ambientale, 
dalla sicurezza nell‟ambito della comunità a quella politica. Elementi dunque 
strettamente connessi tra di loro, i quali portano a non considerare più lo Stato 
come soggetto esclusivo del concetto di sicurezza, ma appunto l‟uomo. 
Il lavoro svolto parte proprio dalla descrizione dell‟evoluzione della nozione di 
sicurezza. In particolare la nascita e lo sviluppo di processi che hanno mutato la 
struttura delle relazioni internazionali e la presa di coscienza che le attuali 
minacce hanno il carattere della globalità - in quanto non sono relegate entro in 
confini di un singolo Stato, ma sono appunto transnazionali - hanno messo in 
crisi il tradizionale concetto di sicurezza, vale a dire quello statocentrico. In 
questo quadro, in cui vi è la tendenza ad allargare lo spazio da nazionale a 
internazionale, si inserisce il concetto di sistema di sicurezza collettiva previsto 
dalla Carta delle Nazioni Unite, il quale aspetta ancora una integrale e completa 
attuazione. In tal senso sono volte le analisi dello Statuto e in particolare delle 
disposizioni contenute nei Capitoli VI, VII e VIII della Carta, intitolati 
rispettivamente “Soluzione pacifica delle controversie”, “Azione rispetto alle 
minacce alla pace, alle violazioni della pace ed agli atti di aggressione”, 
“Accordi regionali”. L‟analisi del concetto di sicurezza intreccia anche quello di 
difesa, in quanto vi è la tendenza ad utilizzarli come sinonimi, quando nella
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realtà hanno due connotazioni differenti. Ecco dunque che opposto al sistema di 
sicurezza collettivo delle Nazioni Unite vi è il sistema di difesa collettiva della 
NATO, del quale è stato messo in luce la continua evoluzione rispetto ai 
cambiamenti degli assetti mondiali e la capacità di questa alleanza militare di 
rimanere un importante attore nello scenario internazionale. 
A fronte di una serie di cambiamenti circa la considerazione della sicurezza e 
delle minacce ad essa, a partire dagli anni novanta in seno alle Nazioni Unite vi 
è stata una riflessione su una nuova accezione multidimensionale della 
sicurezza: la human security, la quale integra l‟approccio state security, favorendo 
lo sviluppo umano ed accrescendo i diritti umani. La human security può essere 
intesa come la protezione delle persone dai pericoli, la quale richiede da una 
parte la creazione di processi e istituzioni che siano in grado di affrontare le 
minacce, dall‟altra l‟attuazione di strategie che permettano lo sviluppo delle 
potenzialità degli individui e la loro partecipazione alle decisioni riguardanti la 
comunità. Viene messo in luce, inoltre, come questo nuovo approccio non sia 
circoscritto all‟ambito onusiano, ma abbia trovato terreno fertile anche 
all‟interno di alcune organizzazioni a carattere regionale, in particolare 
nell‟Unione Europea, nell‟OSCE e nel Consiglio d ’Europa. 
La necessità di affrontare le varie minacce alla sicurezza è stata sostenuta dalle 
Nazioni Unite con l‟istituzione delle operazioni di peacekeeping, vale a dire 
azione atipiche - non previste dallo Statuto - che hanno permesso e permettono 
all‟Organizzazione di perseguire il fine del mantenimento della pace e della 
sicurezza internazionale nonostante l‟incompleta realizzazione del sistema di 
sicurezza collettiva che la rende orfana di forze armate disposte in via 
permanente. Difatti la non attuazione delle disposizioni del Capitolo VII della 
Carta hanno pregiudicato la possibilità delle Nazioni Unite di avviare efficaci 
azioni a tutela della pace e della sicurezza internazionale, le quali dunque, per 
la costituzione di questo tipo di operazioni, fanno costantemente ricorso ai 
contributi – finanziari, di personale e di equipaggiamenti - degli Stati membri, 
con tutte le criticità che ne conseguono. Le missioni di peacekeeping sono state
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intraprese fin dai primi tempi di funzionamento delle Nazioni Unite, le quali 
nel corso degli anni hanno saputo adattarle al contesto internazionale in 
continuo mutamento. In particolare la fine del sistema bipolare ha decretato un 
profondo mutamento di queste azioni, infatti fino agli anni novanta si parlava 
di operazioni tradizionali di mantenimento della pace caratterizzate 
essenzialmente da compiti di separazione e interposizione tra le parti, mentre 
dopo la caduta del muro di Berlino si parla di operazioni multidimensionali di 
peacekeeping, in quanto dispiegate in un contesto non più caratterizzato da 
conflitti tra Stati, ma da conflitti interni agli Stati stessi originati da tensioni 
nazionalistiche, etniche o religiose e comportanti un alto grado di violenza 
contro la popolazione locale. L‟agire all‟interno di uno Stato martoriato da un 
conflitto, nel quale l‟autorità governativa potrebbe non essere in grado di 
mantenere la sicurezza della propria popolazione e gestire l‟ordine pubblico, 
necessita di interventi più complessi, multidimensionali e soprattutto 
caratterizzati da nuove professionalità e competenze: accanto all‟impiego 
convenzionale di tipo militare vengono affiancate nuove capacità quali 
operatori umanitari, osservatori elettorali e dei diritti umani e così via. La 
descrizione dei principi fondamentali, da sempre presenti nelle operazioni di 
mantenimento della pace, è seguita dall‟annoso dibattito e le molteplici ipotesi 
presenti in dottrina circa il fondamento giuridico di tali interventi, dato il 
silenzio in tal senso dello Statuto dell‟Organizzazione. 
Coerentemente con i mutamenti degli equilibri e dello scenario internazionale, 
il dispiegamento di missioni peacekeeping sempre più ampie, complesse e 
sofisticate e il loro crescente numero, ha fatto sorgere la necessità di una riforma 
del mantenimento della pace che trova le sue radici nell‟istituzione - nel 1992 - 
del Department of Peacekeeping Operations quale organo preposto 
all‟organizzazione della missione sotto tutti i punti di vista, militare, operativo, 
logistico ed amministrativo e con il compito di coadiuvare il Segretario 
Generale al quale spetta tradizionalmente la loro preparazione e il loro 
comando. Il lavoro del Dipartimento si inserisce solo alla fine l‟iter che viene
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seguito per istituire una missione di mantenimento della pace, ossia dopo 
l‟approvazione del mandato da parte del Consiglio di Sicurezza, e avvalendosi 
dell‟ausilio dei suoi uffici procede alla pianificazione, preparazione e gestione 
dell‟operazione in tutte le sue fasi.  
Alcuni importanti fallimenti che si sono verificati nella prima metà degli anni 
novanta – in Somalia, Bosnia-Erzegovina e Ruanda – hanno costretto, pochi 
anni più tardi, l‟allora Segretario Generale Kofi Annan ad avviare 
un‟autovalutazione delle attività dell‟Organizzazione per giungere ad un 
rinnovamento delle azioni di mantenimento della pace, con lo scopo di 
individuare le debolezze sulle quali agire per evitare gli errori commessi in 
alcuni contesti. La proposta di riforma prende corpo nel 2000 con il rapporto 
redatto dal Panel on United Nations Peace Operations, conosciuto come rapporto 
Brahimi, il quale mette in luce i punti salienti da migliorare, quali la necessità di 
un maggior sostegno – da parte degli Stati – alle Nazioni Unite, delineare chiari 
e adeguati mandati per le missioni in modo tale che possano essere 
implementati con successo, ma anche l‟esigenza di definire e far rispettare 
elevati standard di competenza e d‟integrità per le Forze impegnate in tali 
attività, e l‟opportunità di avviare un‟analisi preventiva dell‟ambiente e della 
situazione in cui la missione deve operare in modo da delineare strategie mirate 
ed efficaci. Il rapporto Brahimi ha messo in moto una serie di riforme e anche 
una considerevole produzione documenti, linee guida e manuali da parte del 
Department of Peacekeeping Operations il quale ha avviato quello che è stato 
chiamato processo “New Horizion”, un programma ambizioso per il 
mantenimento della pace che ha lo scopo di creare un ampio consenso sugli 
orientamenti futuri e sugli obiettivi comuni da perseguire nel breve e nel 
medio-lungo periodo.  
I meccanismi di rinnovamento e miglioramento del peacekeeping hanno portato 
le Nazioni Unite a prendere coscienza dell‟impatto negativo che i conflitti 
hanno sulle donne e specularmente della necessaria presenza reale ed attiva 
delle donne all‟interno non solo delle missioni di mantenimento della pace, ma
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anche dei processi di decision-making. In tal senso è stata svolta un‟analisi dei 
principali documenti - a partire dalla risoluzione 1325 – e delle iniziative 
adottate dall‟Organizzazione per giungere a verificare i risultati a cui si è 
realmente giunti. 
Dopo aver descritto principi, evoluzione e processi di riforma e miglioramento 
del peacekeeping, la quarta parte di questo lavoro prende in considerazione il 
caso della presenza delle Nazioni Unite nella Repubblica Democratica del 
Congo. In primo luogo viene effettuata sia una breve ricostruzione della 
situazione presente nel continente africano – il quale conosce a tutt‟oggi una 
serie di scontri, conflitti e guerre difficili da placare definitivamente – che 
un‟analisi delle vicende molto complesse – dalla fine del colonialismo ai nostri 
giorni - che hanno segnato la storia di questo Stato dell‟Africa centrale e che 
hanno determinato l‟intervento delle Nazioni Unite. In particolare vengono 
delineati i caratteri della prima missione di peacekeeping intrapresa negli anno 
sessanta, l‟ONUC, la quale rientra in quelle che sono state definite operazioni 
tradizionali di mantenimento della pace, dispiegata con lo scopo assicurare il 
ritiro delle forze belghe dal Paese, salvo poi veder ampliato il proprio mandato 
autorizzando la Forza ad utilizzare le armi, al di là della legittima difesa. Il 
secondo intervento, la missione MONUC che si è trasformata l‟anno scorso in 
MONUSCO, aderisce invece ai compiti di una operazione multidimensionale di 
mantenimento della pace, e in tal senso sono stati messi in evidenza la relazione 
tra le vicende interne al Paese e le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che via 
via hanno ampliato ed affinato il mandato di questa missione. L‟elemento che 
ha permesso di giungere all‟ultima parte del lavoro è rappresentato dai gravi 
casi di cattiva condotta che hanno caratterizzato alcune missioni di 
mantenimento della pace e in particolare l‟alto numero di episodi di 
sfruttamento e abuso sessuale accaduti proprio nell‟operazione nella 
Repubblica Democratica del Congo. I numerosi scandali di misconduct hanno 
rischiato di compromettere la credibilità e l‟integrità, non solo delle singole 
missioni ma delle stesse Nazioni Unite nel complesso, e a tal proposito sono
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state sviluppate una serie di politiche in materia di sfruttamento e abuso 
sessuale avviando una riforma in tal senso, con particolare attenzione alla 
necessità di uniformare gli standard di condotta per tutte le componenti che 
partecipano alle missioni, vale a dire sia per il personale ONU che per i 
contingenti militari forniti dagli Stati membri. A fronte dell‟esigenza di 
determinare chiare regole e standard di comportamento, vi è comunque 
l‟altrettanta necessità di garantire la sicurezza degli stessi peacekeepers impegnati 
in operazioni sempre più complesse e dispiegate in contesti che possono 
comportare dei rischi per la loro incolumità.