Riforme incompiute e orientamento al risultato: esperienze di cambiamento nella Pubblica Amministrazione

INTRODUZIONE 
 
 
 
 
 
 
 
La questione delle riforme amministrative e della produttività delle pubbliche amministrazioni 
ha tornato, recentemente, a riempire le pagine dei giornali e a scuotere il mondo politico e 
sindacale. Il dibattito creatosi attorno al libro di Ichino sui nullafacenti e ai recenti e discussi 
provvedimenti intrapresi da Brunetta, attuale ministro della Pubblica Amministrazione e 
dell’Innovazione, hanno destato, e per certi versi riacceso, un crescente interesse al tema del 
lavoro pubblico, un’attenzione rivolta soprattutto alla questione dei nullafacenti di Ichino o, 
dir si voglia, dei fannulloni di Brunetta. 
 
Sebbene il tema di cui ultimamente si parla tanto sembra limitarsi talvolta al solo problema 
dell’assenteismo nei pubblici uffici, la questione è ben più complessa, e non è stata inventata 
né dal ministro né dal senatore, ma ha precedenti storici di straordinario rilievo. 
La vexata questio, che ancor oggi sembra non aver trovato soluzione, dell’inefficienza della 
Pubblica Amministrazione, dei fannulloni e dell’enorme costo che grava pesantemente sulle 
casse dello Stato – e quindi dei cittadini – trova un illustre esponente già alla fine degli anni 
Settanta, quando il ministro della Funzione Pubblica Massimo Severo Giannini trasmette alle 
Camere una lettera aperta in cui affronta per punti, uno a uno, i mali dell’Amministrazione e 
dello Stato. E al lettore dei giorni nostri dovrebbe risultare sorprendente notare come i mali di 
allora siano gli stessi di oggi, a distanza di quasi trent’anni di dibattiti, riflessioni e riforme. 
 
Quello che questo lavoro vuole far risaltare è il sostanziale fallimento dei tentativi di riforma e 
rinnovamento intrapresi in tre decenni di storia italiana, attraverso un’analisi storica e critica 
delle cause e dei risultati dei processi di cambiamento.
Riforme incompiute e orientamento al risultato 
Riformare un intero sistema, e in particolare l’Amministrazione dello Stato, è un’impresa 
ardua e fa alzare numerose critiche e dissensi – come, del resto, ogni riforma che meriti tale 
appellativo, se riforma è sinonimo di rinnovamento e quindi cambiamento. E se gli strumenti 
per cambiare ci sono, allora vuol dire che non sono stati impiegati nel modo giusto, o che è 
mancata la volontà di farlo.  
La contrattualizzazione del pubblico impiego, la valutazione dei risultati, i nuovi strumenti e 
le nuove politiche di gestione delle risorse umane – introdotti nella lunga stagione di riforme 
degli anni Novanta – avrebbero dovuto incentivare il nascere di un nuovo modo di pensare 
l’Amministrazione, una nuova forma mentis plasmata da concetti quali l’efficienza, l’efficacia, 
la produttività, il merito e da logiche di libero mercato di stampo privatistico. Un nuovo 
orientamento al risultato difficile da attuare – e forse anche da accettare – ma necessario, in 
grado di permettere enormi risparmi di spesa – se si guarda a quello che nel tempo è stato 
perso – e un recupero della competitività e dell’efficienza, anche a livello internazionale.  
 
Questi capitoli fotografano, dunque, una situazione a tratti drammatica e a tratti ciclica. Le 
promesse di cambiamento nel tempo fatte hanno contribuito ad alimentare false illusioni e 
speranze, senza del resto portare ad un concreto rinnovamento dell’Amministrazione.  
Qualunque impresa gestita come è (ed è stata) governata la Pubblica Amministrazione, 
vedrebbe vicina l’ombra del fallimento. E qualunque dipendente che non si meriti il posto di 
lavoro che occupa verrebbe, nella maggior parte dei casi, licenziato. Ma perché allora la 
Pubblica Amministrazione corre per un binario tutto suo? E, soprattutto, perché l’annosa 
questione delle riforme amministrative non riesce a trovare soluzione? La tesi cercherà di 
rispondere a questi e altri interrogativi. 
 
Il lavoro si articola in tre capitoli. Il primo capitolo offre un repertorio storico di trent’anni di 
riforme amministrative, da Giannini a oggi, analizzando le fasi della progressiva 
“privatizzazione” (o contrattualizzazione) del pubblico impiego.  
Al termine del capitolo vengono illustrate le dimensioni del fenomeno e la sua evoluzione nel 
tempo, facendo ricorso anche ad alcuni indicatori macroeconomici. 
 
Nel secondo capitolo si parla del contratto come autentico strumento della riforma 
amministrativa.  
Dopo un focus introduttivo sui metodi e sulle forme della concertazione e sui meccanismi 
della contrattazione, si ha modo di vedere nel dettaglio quali siano le innovazioni 
organizzative, gestionali e retributive che il mezzo contrattuale ha introdotto. Al termine sono 
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Introduzione 
presentati i risultati della contrattazione collettiva, in riferimento alle ultime quattro tornate 
contrattuali. 
 
Il terzo capitolo parla dell’orientamento al risultato, che avrebbe dovuto fungere da stimolo 
alla produttività, all’efficienza e all’economicità come conseguenza delle riforme degli anni 
Novanta.  
E’ affrontato, quindi, il tema della valutazione dei risultati e del suo percorso evolutivo, con 
una parentesi sulla proposta di Ichino. Si parla poi di come i sistemi di valutazione e di 
incentivazione siano stati legittimati dai contratti, con particolare attenzione alle politiche 
retributive.  
L’ultima parte del capitolo offre un resoconto del confronto fra governo e sindacato sulla 
questione delle riforme e del cambiamento. Nel seguito sono esaminati nel dettaglio i risultati 
concreti e i problemi irrisolti del rinnovamento annunciato.  
In conclusione un’analisi sulle contraddizioni e sui mali della nostra Amministrazione, e una 
lunga sezione che riporta un’ampia rassegna delle costanti e ridondanti promesse dei 
rappresentanti delle istituzioni, offre molteplici punti di riflessione e conclude, con spirito 
critico, la trattazione.  
  
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1.   PRIMO CAPITOLO 
 
LE TAPPE DELLA RIFORMA: 
DAL RAPPORTO GIANNINI AI GIORNI NOSTRI 
 
 
 
E’ certo causa di amarezza constatare che lo Stato non sa di se stesso  
ciò che il più semplice imprenditore sa della propria impresa.  
Massimo Severo Giannini 
 
 
1.1    Premessa 
 
Sempre di più, ultimamente, si sente parlare di riforma amministrativa, una riforma percepita 
come necessaria e prioritaria. Ma da dove nasce tale bisogno, e perché la Pubblica 
Amministrazione va riformata? Quali sono i precedenti storici di un intento così ardito ed 
importante? Prima di affrontare nel dettaglio le ultime vicende e i recenti intenti di riforma del 
pubblico impiego è opportuno ripercorrere le principali tappe che hanno cercato di innovare 
negli anni la struttura e il funzionamento della Pubblica Amministrazione. Solo esplorando 
pedetemptim tale lungo percorso si coglieranno le vere motivazioni e le reali esigenze alla 
base del cambiamento radicale che viene prospettato in tempi recenti dalle dichiarazioni dei 
politici e dalla stampa nazionale.  
In questo capitolo vengono delineate le vicende storiche della riforma amministrativa 
in Italia, esaminando ed analizzando le fasi più rilevanti. Tale excursus abbraccia un lasso di 
tempo lungo trent’anni, che va dal celeberrimo Rapporto Giannini, primo vero intento di 
riforma della Pubblica Amministrazione, fino ai giorni nostri, nei quali si ravvisa un’accesa 
attenzione al tema del pubblico impiego e della produttività delle amministrazioni pubbliche, 
nel contesto di una più ampia lotta agli sprechi di denaro pubblico di cui i cosiddetti 
fannulloni si rendono, per loro parte, responsabili. Leggendo attentamente queste pagine si
Riforme incompiute e orientamento al risultato 
 
nota come il pluridecennale percorso della riforma amministrativa porti con sé tematiche 
ricorrenti, che a partire dal Rapporto contraddistinguono questo lungo iter di riforme, 
conducendo prima ad una privatizzazione-contrattualizzazione del pubblico impiego – rimasta, 
ai fatti, ancora incompiuta e imperfetta – e poi, attraverso il sistema della contrattazione 
collettiva, ad un sempre più acceso interesse verso il tema del merito e dell’efficienza. 
Analizzando il dispiegarsi di tale percorso si capisce come la Pubblica Amministrazione 
venga progressivamente considerata non più come mero strumento della burocrazia ma come 
ente dotato di propria autonomia, interfaccia e gestore dei rapporti fra lo Stato e il cittadino. 
Anche se il cammino risulta ancora lungo e la Pubblica Amministrazione continua a 
necessitare di importanti cambiamenti e di un doveroso ri-assetto organizzativo e gestionale, 
si osservano, da più punti, i segnali della volontà di cambiamento, un rinnovamento 
necessario per l’ammodernamento del paese e lo stimolo alla crescita. 
 
1.2    Il Rapporto Giannini 
 
Gli anni ’70 dello scorso secolo furono segnati da profondi mutamenti sociali e politici. La 
crisi del Welfare State, la crisi finanziaria, la necessità di ridimensionare e contenere gli 
sperperi dello Stato e spinte riformistiche provenienti da più parti diedero impulso e resero 
necessaria una fase di riordino generalizzata. Gli sprechi e le inefficienze della Pubblica 
Amministrazione, che caratterizzavano da numerosi anni la storia italiana, determinarono un 
ripensamento dell’intera organizzazione statale, messa in discussione dal profondo, in 
riferimento sia alla sua funzione primaria che agli strumenti utilizzati per il raggiungimento di 
scopi di pubblica utilità. 
Uno storico passo avanti, nonché una marcata presa di posizione, fu quella dell’allora 
ministro della Funzione Pubblica Massimo Severo Giannini, il quale, il 16 novembre 1979, 
trasmise alla Camere quel documento che rimarrà, di lì in poi, memorabilmente conosciuto 
come Rapporto Giannini, dal titolo Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione 
dello Stato. Tale documento ha una portata storica notevole e di fondamentale importanza, 
giacché rappresenta il primo caso di progetto di riforma organica della Pubblica 
Amministrazione elaborato da un ministro della Repubblica. L’intento di Giannini, precursore 
di ogni moderna riforma dell’Amministrazione dello Stato, è quello di redigere un documento 
“volto solo a presentare al Parlamento materiali per una discussione e per delle indicazioni 
d’indirizzo” [Giannini 1979, p. 31]. In realtà il suo è un accorato appello con il quale chiede al 
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Le tappe della riforma: dal Rapporto Giannini ai giorni nostri 
Parlamento di procedere prontamente ad una riforma sistematica della Pubblica 
Amministrazione. Leggendo le pagine del Rapporto si coglie un profondo intento riformista, 
una vera e propria idea di ristrutturazione dell’intero assetto dello Stato; il ministro fornisce 
infatti argomentazioni complete, passaggi chiari e soluzioni concrete orientate al recupero di 
un’Amministrazione in declino e vittima delle sue stesse inefficienze. Tale documento 
rappresenta il risultato di almeno due decenni di querelle politica sull’argomento e, soprattutto 
un disegno generale, originale, e ambizioso di riforma dello Stato, continuamente rievocato 
negli anni a seguire e preso a riferimento come modello e spunto di riflessione. Lo stesso 
ministro scrive: “Vi sono, ovviamente, molte altre cause, talune anche assai lontane, che 
hanno concorso a produrre l’attuale situazione di grave disfunzionamento delle 
amministrazioni pubbliche, globalmente prese, e a suscitare per più parti di esse angoscianti 
preoccupazioni di ingovernabilità” [Giannini 1979, p. 4]. 
Secondo Costa e De Martino [1985, pp. 115-116] la proposta di Giannini si presenta in 
due aspetti:  
• “il primo, relativo all’organizzazione della Pubblica Amministrazione, sottolinea come 
una serie di branche deputate alla produzione di beni o all’erogazione di servizi 
debbono essere gestite con una logica diversa da quelle d’ordine e che tale condizione 
sia conseguita più efficacemente attraverso “aziende” dello Stato, autonome nella 
gestione, responsabili dal punto di vista della prestazione e della spesa”; 
• “il secondo aspetto, legato al primo, è la possibilità offerta ai privati, sotto il controllo 
dello Stato, di offrire servizi “competitivi” con quelli pubblici, per cui il cittadino 
possa scegliere tra più soluzioni sulla base della qualità delle prestazioni e dei servizi 
aggiuntivi”. 
Il Rapporto Giannini si articola dunque in cinque capitoli: introduzione, tecniche di 
amministrazione, tecnologia delle amministrazioni, il personale, riordinamento 
dell’Amministrazione dello Stato. Passiamoli in rassegna, al fine di comprenderne meglio i 
tratti e i principi cui si ispira. 
 
IL PRIMO CAPITOLO: INTRODUZIONE 
 
Nel primo capitolo, dopo una prima nota introduttiva nella quale si fa accenno agli obiettivi 
per i quali lo stesso ministro si proponeva di scrivere il Rapporto, si parla del c.d. “torso 
regionale” [Giannini 1979, p. 4], dove si affronta la questione della riforma degli ordinamenti 
degli enti infraregionali, dal punto di vista dei costi amministrativi e degli sprechi da essi 
generati.  
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