Riforma degli incentivi alle imprese e finanza agevolata

Esistono numerosi strumenti di politica ausiliativa i cui 
destinatari, negli anni, sono stati prevalentemente gli 
imprenditori. 
 Assistiamo anche alla cumulabilità di più aiuti, sotto 
diverse forme, a favore della stessa impresa, politica da 
esaminare alla luce delle previsioni della Comunità europea che 
impongono restrizioni crescenti, al fine di un’armonizzazione 
economico-socio-occupazionale tra i diversi territori degli Stati 
dell’Unione 
2
. 
 
1.2 Evoluzione storica 
 
Negli Anni Venti, nel nostro Paese, predominano le 
concezioni espresse da Adam Smith 
3
 e David Ricardo 
4
, 
                                              
2
 In proposito, vedi M. TIRABOSCHI, Incentivi all’occupazione, aiuti di 
stato, diritto comunitario della concorrenza, Casa Editrice Giappichelli, 
Torino, 2002. 
3
 Adam Smith, (1723-1790) autore del primo trattato organico di economia 
politica, “Ricerche sulla natura e le cause della ricchezza delle nazioni”, 
sostenne che ogni agente economico presente sul mercato è spinto 
esclusivamente dall'interesse individuale. Tuttavia, l'azione della domanda e 
dell'offerta sui prezzi e sulle conseguenti decisioni degli operatori economici, 
agisce sul mercato come una "mano invisibile", determinando, in una 
situazione di libera concorrenza, lo sviluppo del benessere collettivo. 
4
 David Ricardo, (1772-1823), seguace e profondo conoscitore dell'opera di 
Adam Smith, nonché uno dei più importanti precursori di Marx, condusse 
importanti ricerche che ebbero una notevole influenza sugli sviluppi degli 
studi economici. Particolare rilievo ebbero le tre edizioni dei “Sui principi 
dell’economia politica e della tassazione” (1817, 1819, 1821), dove Ricardo 
espose le sue teorie sulla rendita, sui costi comparati, sul profitto e sul valore, 
considerati da Marx come i più importanti studi preliminari per “Il Capitale”. 
 2
nell’ottica dello Stato liberale, caratterizzate dal non-intervento 
dello Stato nell’economia e nella limitazione ai compiti 
istituzionali 
5
.  
Siamo in una fase di finanza neutrale, dove ogni 
intervento dello Stato è visto in termini negativi e dove l'attività 
finanziaria pubblica non deve portare turbamenti sul sistema 
economico. 
L’intervento dello Stato comporterebbe un’invasione nel 
campo dell’iniziativa economica privata creando condizioni di 
squilibrio che non si avrebbero se il mercato venisse lasciato a se 
stesso. 
  Col passare degli anni, specialmente a seguito della grave 
crisi economica che colpì tutti i Paesi occidentali e che ebbe il 
suo culmine col crollo della borsa di New York nel 1929, venne 
meno la fiducia riposta nella capacità dei sistemi economici di 
raggiungere spontaneamente e automaticamente un equilibrio di 
piena occupazione. 
Si affermarono nuove concezioni economiche, legate 
principalmente al pensiero dell’economista inglese John Maynard 
                                              
5
 Per un’analisi più approfondita, vedi F. RANCHETTI, F. SILVA, Antologia 
del pensiero economico: Smith, Ricardo, Marx, Cournot, Marshall, Pareto, 
Schumpeter, Keynes, Friedman, Coase, Arrow, Stiglitz, Edizioni Einaudi 
Scuola, Milano, 2002. 
 3
Keynes 
6
, che teorizzavano la necessità  che lo Stato svolgesse un 
ruolo attivo nell’attività economica.  
L’attività finanziaria pubblica viene considerata uno 
strumento, un mezzo attraverso il quale lo Stato corregge gli 
squilibri esistenti nel sistema economico per favorire il pieno 
impiego dei fattori produttivi, l’aumento della produttività in 
genere, lo sviluppo e la stabilità del sistema economico, la 
redistribuzione del reddito nazionale. Assistiamo alla nascita 
della finanza congiunturale.  
Nelle previsioni di Keynes 
7
, lo Stato deve intervenire 
nell'economia per far aumentare la domanda aggregata. Lo Stato 
deve, in pratica, accrescere la spesa pubblica, al fine di mettere in 
movimento le risorse economiche inutilizzate. E’ necessario 
creare nel sistema le condizioni per un’adeguata propensione a 
consumare ed investire.  
Occorre, quindi, creare una domanda aggiuntiva che deve 
andare ad aggiungersi a quella già esistente nel mercato.  
                                              
6
 John Maynard Keynes, (1883 – 1946), da molti considerato il più grande 
economista del XX secolo, ha influenzato grazie alle sue idee sia l'economia 
che la politica. Viene ricordato, soprattutto, per aver sostenuto la necessità 
dell'intervento pubblico nell'economia con misure sia fiscali che monetarie 
qualora un’insufficiente domanda aggregata non riesca a garantire la piena 
occupazione. Le sue idee sono state sviluppate e formalizzate nel dopoguerra 
dagli economisti keynesiani (della scuola keynesiana). È, inoltre, considerato 
il padre della moderna macroeconomia.  
7
 In proposito, vedi R. FAUCCI, John Maynard Keynes nel pensiero e nella 
politica economica, Ed. Feltrinelli, Milano, 1977. 
 4
Per raggiungere tale scopo, lo Stato dovrà effettuare una 
spesa pubblica aggiuntiva, finanziata non con un aumento di 
tributi ma con un deficit di bilancio. In questo modo, non si 
andranno ad intaccare le risorse dei privati e, conseguentemente, 
la loro propensione al consumo. Questa spesa pubblica 
aggiuntiva avrà nel mercato una serie di ripercussioni favorevoli 
con la realizzazione di un effetto moltiplicativo. 
Superata la grande crisi, si afferma la finanza funzionale. 
Lo Stato, attraverso l'attività finanziaria, deve operare in funzione 
anticiclica sul sistema economico e promuovere lo sviluppo 
sociale attenuandone le disuguaglianze.  
Siamo in una fase di “Stato-imprenditore”, durante la 
quale vengono incrementati i lavori pubblici e viene attuato un 
intervento massiccio nell’economia. 
 Sono di questi anni la bonifica integrale dell’Agro 
Pontino e l’istituzione dell‘IMI (Istituto mobiliare italiano) 
8
, il 
cui scopo è smobilizzare le partecipazioni industriali delle banche 
miste ma anche creare un circuito di capitali alternativo a quello 
                                              
8
 L'Istituto Mobiliare Italiano (IMI) è stato costituito con regio decreto legge  
13 novembre 1931 n. 1398 nella forma di ente di diritto pubblico con 
personalità giuridica propria e gestione autonoma. La sede era a Roma e 
aveva come oggetto sociale quello di concorrere allo sviluppo e al 
potenziamento dell'economia italiana mediante l'effettuazione di operazioni 
creditizie e finanziarie in genere. Vedi, in proposito, G. LOMBARDO, 
L'Istituto Mobiliare Italiano. Modello istituzionale e indirizzi operativi: 
1931-1936, Casa Editrice Il Mulino, 1998 
 5
delle banche miste, e dell’IRI (Istituto per la Ricostruzione 
Industriale) 
9
, organo necessario ad appianare gli squilibri del 
sistema industriale e bancario con una sezione di finanziamento 
industriale ed una di smobilizzo. 
Dalla fine degli anni Quaranta, è stato necessario un ampio 
ricorso ad ausili a sostegno delle imprese in difficoltà nella fase 
di ricostruzione post-bellica. 
 Il legislatore italiano è intervenuto favorendo la creazione 
di nuove imprese industriali, incoraggiando il potenziamento 
degli investimenti in agricoltura, creando i presupposti e 
finanziando l’edilizia economico-residenziale, coordinando ed 
incrementando le possibilità di sviluppo dell’artigianato.   
Solo in tempi successivi, si è pensato al turismo, alla 
ristrutturazione e riconversione industriale, all’innovazione 
tecnologica, alla ricerca applicata, all’ambiente, alla pesca e ad 
altri settori produttivi minori ma significativi per lo sviluppo 
dell’economia nazionale e per le finalità occupazionali.  
                                              
9
 L’Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) ) è stato costituito con regio 
decreto legge 23 gennaio 1933, n. 5 come ente pubblico. Per impedirne il 
tracollo, l’IRI ha acquisito la proprietà delle maggiori banche, quali la Banca 
Commerciale, il Credito italiano e il Banco di Roma, e dei pacchetti azionari 
delle imprese da queste posseduti. Attraverso l'IRI, lo stato diventò 
proprietario di oltre il 20% dell'intero capitale azionario nazionale divenendo 
così il maggior imprenditore e banchiere italiano di quegli anni. Decine di 
imprese vennero così "salvate" a carico del bilancio pubblico. Una parte di 
queste, poi, vennero rivendute ai privati. Si venne così realizzando cosiddetta 
"privatizzazione dei profitti e socializzazione delle perdite". 
 6
L’iniziativa individuale si manifesta nei territori di 
maggior concentrazione demografica, in presenza di fonti di 
energia, prodotti di base, forze-lavoro qualificate, mezzi di 
comunicazione e altre infrastrutture idonee a nuovi insediamenti. 
 Vengono individuati alcuni obiettivi, come la riduzione 
del divario economico nord-sud, la perequazione tra settori 
produttivi a differente redditività e lo sviluppo di settori strategici 
per l’economia del Paese in relazione ai quali viene programmato 
un piano diversificato di ausili. 
A partire dagli anni Cinquanta, la finalità territoriale 
diviene prevalente soprattutto a favore del Meridione con 
l’istituzione della Cassa per il Mezzogiorno 
10
.  
Si assiste, poi, ad un processo evolutivo che individua 
come obiettivi ulteriori province, comuni e zone limitate del 
centro-nord con un certo grado di depressione.  
                                              
10
 La Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nel Mezzogiorno 
d’Italia venne istituito come ente pubblico economico con la legge n. 646 del 
10 agosto 1950 per favorire, con un programma decennale di investimenti per 
oltre 1200 miliardi di lire, il progresso economico e sociale dell'Italia 
meridionale attraverso il compimento di opere di bonifica, la costruzione di 
acquedotti, impianti elettro irrigui, strade e ferrovie e, in generale, ogni tipo 
di infrastruttura. Dopo alcune proroghe, cessò di esistere per effetto del voto 
parlamentare il 2 agosto 1984. Vedi, in proposito, A. LANDOLFI, Lo Stato, 
la Cassa, il Mezzogiorno: la crisi dell’intervento pubblico nel Sud, Casa 
Editrice Savelli, Roma, 1974   
 7
Col passare degli anni, diviene sempre più irreversibile la 
degenerazione del sistema in quanto questi ausili diventano 
strumento clientelare per l’ottenimento del voto. 
Lo Stato assistenziale si istituzionalizza e i contributi 
erogati diventano una risorsa fissa e senza vincoli per coloro che 
ne beneficiano. Questo tipo di interventi porta ad un abuso delle 
risorse, ad una cronicizzazione del sistema tanto da esaurirne le 
disponibilità finanziarie.  
Negli anni Ottanta, l’intero sistema volge verso la paralisi 
tanto da mettere in dubbio i principi dello “Stato sociale” cardine 
della Costituzione.  
Lo Stato mira a divenire sempre meno interventista. 
Vengono posti in essere anche tutta una serie di vincoli e controlli 
per arginare gli abusi. Si arriva, addirittura, a prevedere forme di 
finanziamento “a posteriori o a blocchi” che premiano 
l’imprenditore che ha già effettuato particolari investimenti o che 
ha almeno intrapreso parte dell’opera da finanziare. In queste 
ipotesi, però, le difficoltà applicative risiedono nella necessaria 
previa disponibilità di liquidità che il soggetto doveva possedere 
per intraprendere l’opera prima di ottenere l’agevolazione 
11
. 
                                              
11
 Per un’analisi critica della situazione, vedi M. GIUSTI, Diritto pubblico 
dell'economia, Casa Editrice CEDAM, Padova, 1997 
 8
In linea con tali finalità ma attenuandone rigidità 
eccessive, l’attuale impostazione prevede una politica di ausili 
pubblici ispirata a sovvenzioni di risultato che instaurano un 
controllo costante sulla legittimità e sul concreto utilizzo della 
sovvenzione erogata a partire dalla concessione del 
provvedimento fino al compimento dell’opera che costituisce il 
fine preso in considerazione dalla legge.  
E’ un’attività che comporta, indubbiamente, ulteriori oneri 
per il bilancio dello Stato ma che si è resa indispensabile 
dall’analisi della situazione di fatto.  
 
1.3 Evoluzione normativa 
 
L’analisi dell’evoluzione normativa in tema di 
sovvenzioni pubbliche non può non partire dal fondamento 
costituzionale degli incentivi finanziari. 
L’esistenza di un’iniziativa economica privata è nel nostro 
ordinamento un dato necessario della costituzione economica.  
L’articolo 41 Cost. prevede l’esistenza di una libera 
iniziativa economica privata nell’ambito di un’economia 
indirizzata, attraverso controlli e programmi, verso fini sociali. 
Data questa premessa, il legislatore, quando l’iniziativa 
 9
economica privata è carente o le condizioni economiche generali 
incidono negativamente sulla sua esistenza, può legittimamente 
intervenire con incentivi finanziari.  
Le sovvenzioni trovano la loro giustificazione 
costituzionale nell’esigenza di tutelare l’iniziativa economica 
privata.  
L’inserimento degli incentivi finanziari in una disciplina 
programmatoria è un elemento ulteriore che può manifestarsi o 
attraverso il semplice coordinamento di attività sovvenzionate 
con altre nell’ambito di un quadro economico generale, come per 
le leggi meridionalistiche o per le sovvenzioni a favore di settori 
particolari, oppure attraverso la configurazione degli incentivi 
come strumenti di programmazione, come per le sovvenzioni a 
favore delle piccole e medie imprese. 
Risalgono ai primi del Novecento, le prime leggi speciali 
per il Mezzogiorno varate dal governo come ausilio alle aree 
arretrate economicamente 
12
.  
Gli interventi successivi hanno poi attraversato diverse fasi 
legislative che ne hanno specificato il carattere pianificatorio. 
                                              
12
 Sull’argomento vedi M. ANNESI, Aspetti giuridici della disciplina degli 
interventi nel Mezzogiorno, Giuffrè, Milano, 1966   
 10
Con la legge 10 agosto 1950 n. 646, veniva costituita la 
“Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell’Italia 
meridionale” avente propria personalità giuridica.   
E’ con la legge del 29 luglio 1957 n. 634 
13
 che inizia per il 
Mezzogiorno la fase della programmazione economica vera e 
propria caratterizzata dal tentativo di condizionare l’azione degli 
operatori economici attraverso tutta una serie di incentivi. 
La programmazione per incentivo può considerarsi la nota 
dominante della legislazione meridionale che ha stabilizzato 
quello che doveva essere un intervento straordinario. Le leggi a 
favore del Mezzogiorno non parlano di sovvenzioni ma di 
contributi che sono strumento per la realizzazione di un piano 
economico più generale. 
L’inserimento degli incentivi finanziari in una disciplina 
programmatoria è un elemento ulteriore che può manifestarsi con 
il coordinamento delle attività sovvenzionate con altre attività, 
nell’ambito dei fini di un più vasto quadro economico, oppure 
attraverso la configurazione degli incentivi come strumenti di 
programma. 
                                              
13
  Il riferimento è alla legge 29 Luglio 1957, n. 634 “Provvedimenti per il 
Mezzogiorno”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.193 del 3 agosto 1957 
con cui, tra le altre previsioni, venivano riconosciute agevolazioni fiscali 
sugli utili destinati ad investimenti nel Mezzogiorno. 
 11 
 Tracce della prassi della contrattazione degli interventi sul 
territorio sono rinvenibili, in Italia, fin dagli anni settanta quando 
sono stati applicati i primi “Accordi di programma” fra lo Stato e 
gli imprenditori.   
In pratica, lo Stato attrezzava siti industriali nelle aree 
depresse in cambio dell’impianto di industrie che  garantivano 
sviluppo  economico ed occupazionale.  
In questi primi “Accordi di programma” è già possibile 
rintracciare una  prima forma di concertazione, principio-base 
della “Programmazione negoziata” 
14
.  
La nuova metodologia della “Programmazione negoziata” 
nasce nella coscienza politico - amministrativa delle Istituzioni in 
maniera graduale.  
La veste giuridica dei nuovi strumenti è stata definita nella 
forma attuale (e successivamente modificata ed integrata nella 
Legge n. 662 del 1996) nel D. L. 8 febbraio 1995, n. 32, 
convertito in Legge 7 aprile 1995 n. 104, ma alcuni elementi sono 
rintracciabili, per esempio, già nella legge n. 64 del 1 marzo 1986 
                                              
14
 Per un approfondimento dell’argomento, vedi M. NICOLAI, La 
programmazione negoziata: patti territoriali e contratti d’area: nuovi 
strumenti di finanza agevolata per le imprese e gli enti locali, IPSOA Editore, 
Milano, 1999. 
 12
sulla “Disciplina organica dell’intervento straordinario nel 
mezzogiorno”.  
La legge n. 64/1986, infatti, prevede un Piano triennale di 
sviluppo e, per realizzarlo, utilizza il concetto di “Accordo di 
programma”, inteso come “l’iniziativa integrata e coordinata di 
Regioni, Enti locali ed altri soggetti pubblici e amministrazioni 
statali, anche ad ordinamento autonomo, per la realizzazione 
degli interventi previsti nel Programma triennale di sviluppo per 
favorire le attività e le iniziative che concorrono al risanamento, 
all’ammodernamento e all’espansione dell’apparato produttivo ed 
alla valorizzazione delle risorse locali”.  
Un importante elemento di innovazione è certamente 
rappresentato dalla Legge 8 giugno 1990, n. 142, dove il concetto 
di “Accordo di programma” esce dall’ambito settoriale per 
diventare uno strumento ordinario della programmazione 
economica. Infatti, nella legge è sancito che “per la definizione e 
l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento 
che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione 
integrata e coordinata di Comuni, di Province e Regioni, di 
Amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque 
di due o più tra i soggetti predetti, il Presidente della Regione o il 
Presidente della Provincia, o il Sindaco, in relazione alla 
 13
competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi, o 
sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un 
accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei 
soggetti interessati per assicurare il coordinamento delle azioni e 
per determinarne i tempi, le modalità il finanziamento ed ogni 
altro connesso adempimento." 
Rispetto alla Legge n. 64/86, la n. 142/90 estende 
all’intero territorio nazionale la validità dell’accordo di 
programma nei rapporti fra gli Enti locali facendolo diventare 
strumento di ordinaria programmazione.  
La Legge 19/12/1992 n. 488 
15
 costituisce un passaggio 
fondamentale ai fini dell’affermazione della politica di 
programmazione economica nazionale, perché, di fatto, abolisce 
l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, riconducendo la 
titolarità dell’azione di programmazione al Ministero del Bilancio 
e della Programmazione Economica e allarga il concetto di “area 
economicamente depressa” al territorio nazionale.  
                                              
15
 Degno di interesse, in proposito, Guida alle agevolazioni per le aree 
depresse: leggi 488 e 341 : le nuove forme di incentivazione agli investimenti 
delle imprese: normativa, istruttoria e procedure, a cura dell’Associazione 
Bancaria Italiana, presentazione di G. Zadra, introduzione E. GRANATA, 
nella Collana ABI Economia e Gestione - Guide e manuali vol. 5 Bancaria 
Editrice, Roma, 1996 
 14