2
del diritto fondamentale dell’uomo, che è il diritto alla vita e all’incolumità fisica,
garantito all’art. 32 della Costituzione: “La Repubblica tutela la salute come
fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure
gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento
sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i
limiti imposti dal rispetto della persona umana”
Il tema dei rifiuti, tra i problemi ambientali, è quello forse più discusso, dato
l’impatto immediato che provoca sul territorio e sull’organizzazione sociale.
Il Parlamento in Italia, solo negli ultimi anni, si è occupato in modo approfondito
della “gestione dei rifiuti”, perché la produzione di rifiuti ha assunto proporzioni
allarmanti: in un anno sono prodotti circa 122 milioni
2
di tonnellate di rifiuti, tra
solidi urbani (Grafico i.1) e rifiuti speciali.
Andamento produzione pro capite di rifiuti urbani in Italia
452
462
466
492
501
516
521
524
529
0
100
200
300
400
500
600
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Kg /abit.
Fonte: APAT Grafico i.1
2
Fonte Agenzia per la Protezione dell'Ambiente e per i Servizi Tecnici (APAT), dati anno 2002.
3
L’obiettivo principale del legislatore è quello di limitare la quantità dei rifiuti da
smaltire dopo il loro recupero; sebbene la presa di coscienza di tale situazione sia
stata dettata più da una concreta necessità, piuttosto che da un’attenta valutazione
razionale e programmatica.
La crescita esponenziale delle quantità di rifiuti prodotte causa un aumento
notevole dei costi di raccolta e di smaltimento, e soprattutto, comporta costi di
difficile valutazione in termini di inquinamento ambientale: dell’aria, dell’acqua, del
sottosuolo. Di conseguenza nasce l’importanza di diffondere una cultura della
differenziazione dei rifiuti prodotti e la necessità di un’impostazione scientifica dei
problemi da affrontare, in maniera da minimizzare i costi, nel senso più ampio del
termine, e utilizzare le risorse disponibili al meglio.
Argomento del presente studio è il “mondo” dei rifiuti, una delle tematiche che, da
alcuni anni, si è imposta all’attenzione dell’opinione pubblica e che è stata ed è
tutt’ora oggetto di numerosi interventi legislativi a livello nazionale ed europeo. Si è
presentato il problema “rifiuti” nei suoi molteplici aspetti e si è cercato di evidenziare
i vari accorgimenti utilizzati per ridurne l’eccedenza e le tecniche di smaltimento. Nel
dettaglio è stato analizzato il caso dei “veicoli fuori uso”.
Nel primo capitolo si introducono in generale le norme a livello comunitario e
nazionale che hanno caratterizzato il settore dei rifiuti.
Nel secondo capitolo si prendono in esame la gestione dei rifiuti e la raccolta
differenziata, attraverso l’analisi delle filiere nel riciclo e nel recupero dei rifiuti
4
solidi, in particolare si approfondiscono le filiere coinvolte nel recupero dei materiali
provenienti dai veicoli fuori uso.
Nel terzo capitolo si è posto l’accento su un esempio concreto del riciclo e
riutilizzo dei rifiuti solidi, “il recupero dei veicoli fuori uso”, facendo riferimento al
recepimento della Direttiva europea, sui veicoli a fine vita, con il D.lgs 24 Giugno
2003.
Nel quarto capitolo si esaminano le problematiche della rottamazione dei veicoli,
il recupero e il riciclo dei materiali, dei flussi, delle tecnologie tra cui la
termovalorizzazione.
Infine nel quinto capitolo una trattazione specifica è stata riservata allo studio di
casi concreti: l’applicazione delle nuove norme sulla rottamazione dei veicoli in
Olanda, il comportamento delle case automobilistiche quali Fiat e Toyota.
5
CAPITOLO PRIMO
L’inquadramento normativo europeo e nazionale
1.1 Premesse storiche del diritto in materia dei rifiuti solidi
Gli obiettivi della Comunità Europea in materia ambientale sanciti nel Trattato di
Roma
3
sono: salvaguardare e migliorare la qualità dell’ambiente, proteggere la salute
umana e garantire un utilizzo razionale delle risorse. Per tracciare l’evoluzione della
normativa in materia di rifiuti è necessario partire dalla considerazione che i
legislatori della Comunità Europea hanno progressivamente recepito la convinzione,
ormai sempre più diffusa, che gli ecosistemi sono in grado di generare e rigenerare
risorse entro limiti che non è possibile oltrepassare, a meno di non produrre squilibri
ecologici e depauperamento delle risorse naturali oltre limiti irreversibili
4
.
Ogni anno nell’Unione Europea sono prodotte circa 2.000 milioni di tonnellate di
rifiuti di cui oltre 40 milioni sono classificati come pericolosi. Le principali fonti di
rifiuti sono l’agricoltura, l’edilizia, l’industria, l’estrazione mineraria e le aree urbane,
i rifiuti agricoli per volume sono al primo posto, ma quelli industriali sono più
importanti a livello d’impatto ambientale.
3
Trattato di Roma 25 Gennaio 1957.
4
Dichiarazione della Conferenza delle Nazioni Unite “sull’ambiente umano”, Stoccolma 9 febbraio 1972
6
Le problematiche connesse alla produzione di rifiuti hanno assunto negli ultimi
decenni proporzioni sempre maggiori in relazione al miglioramento delle condizioni
economiche, al veloce progredire dello sviluppo industriale, all’incremento della
popolazione e delle aree urbane.
La produzione dei rifiuti è, infatti, progressivamente aumentata di pari passo con il
progresso economico e all’aumento dei consumi.
Questa situazione non può più continuare perché i rifiuti non rappresentano
soltanto un pericolo per l’ambiente, ma sono sempre di più una minaccia per la salute
umana. La maggior parte dei rifiuti urbani viene portata a discarica o in alternativa
destinata all’incenerimento, ma ciò non è una soluzione valida e duratura al
problema, poiché entrambe sono potenzialmente nocive.
Il problema dello smaltimento dei rifiuti è solo un aspetto della vicenda, molto
importanti sono anche le attuali modalità di produzione e consumo che dovranno
essere modificate per minimizzare lo sfruttamento delle risorse non rinnovabili della
Terra.
Ultimamente i Paesi dotati di sistemi di gestione dei rifiuti più avanzati si sono resi
consapevoli della necessità di prevenire e ridurre al minimo e riciclare i rifiuti,
evitando di usare materie prime.
7
In generale, la gestione dei rifiuti deve avere come obiettivo principale l’uso
razionale e sostenibile delle risorse ed essere impostata seguendo un rigoroso ordine
gerarchico:
ƒ riduzione della produzione e soprattutto della pericolosità dei rifiuti;
ƒ sostituzione delle sostanze contenute nei prodotti pericolose per l’ambiente
con altre meno pericolose;
ƒ reimpiego dell’intero bene (seconda mano) o di parti dello stesso;
ƒ riutilizzo e valorizzazione dei rifiuti sotto forma di materia prima
secondaria, anche attraverso l’incremento della raccolta differenziata, che
consente di ottenere frazioni merceologiche omogenee con un miglior grado
di purezza e quindi più facilmente collocabili sul mercato;
ƒ valorizzazione energetica del rifiuto residuo dotato di buon potere calorifico;
ƒ smaltimento in condizioni di sicurezza dei soli rifiuti che non hanno
possibilità di recupero o trattamento.
Negli ultimi 15-20 anni si è potuto constatare che in Italia, come quasi in tutta
l’Europa, la produzione dei rifiuti è aumentata fino a raddoppiarsi rispetto al passato.
A questa situazione si è cercato di porre rimedio producendo una serie di
provvedimenti legislativi che negli intenti avrebbero dovuto porre fine al problema.
Quindi lo studio sulla tematica dei rifiuti deve per prima analisi considerare la
disciplina normativa, nazionale e comunitaria, che lo ha regolato.
9
1.2 La normativa europea
Uno dei primi settori in cui la CEE ha assunto iniziative di disciplina normativa
5
è
stato quello dello smaltimento dei rifiuti, al fine di armonizzare le legislazioni
nazionali e contrastare le distorsioni alla concorrenza tra imprese dei diversi Stati
membri, distorsioni rese più marcate dal legame tra merci (che possono circolare
liberamente) e rifiuti (sottoposti a regime amministrativo per motivi di protezione
sanitaria ed ambientale).
Il primo incontro significativo a livello mondiale si ebbe a Stoccolma nel 1972;
nell’ottobre dello stesso anno, a Parigi, la Conferenza dei Capi di Stato confermò la
necessità di attuare una politica comune dell’ambiente ed avviò le istituzioni
comunitarie ad elaborare un primo programma d’azione
6
.
All’inizio degli anni ‘70 la Comunità Europea ha adottato un primo programma in
materia ambientale che ha per obiettivi: proteggere la salute umana contro gli
inquinamenti, salvaguardare l’ambiente naturale e migliorare la qualità di vita
dell’uomo. La normativa europea imponeva agli Stati membri appropriate misure per
la gestione dei rifiuti che, fatta certa l’esigenza di una riduzione della produzione e
della loro pericolosità, garantissero il passaggio attraverso lo sviluppo di tecnologie
pulite finalizzate al recupero degli stessi.
5
Applicazione degli artt.100 e 235 del Trattato.
6
“Il ruolo dell’Europa” – La nuova gestione dell’ambiente – Ed. Ambiente 1998.
10
La Direttiva CEE 75/442
7
è la prima in materia d’ambiente concernente lo
smaltimento dei rifiuti, che si prefigge gli obiettivi sopra citati. Si proponeva altresì di
riavvicinare le legislazioni degli Stati membri in materia, per evitare disuguaglianze
nelle condizioni di concorrenza. Tale Direttiva rappresentava una vera e propria
normativa quadro, cui seguirono altre direttive specifiche, come la Direttiva CEE
76/403 sullo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili, e la Direttiva
78/319 in materia di rifiuti tossico-nocivi
8
.
Nel 1989 la Commissione Europea presentava al Consiglio una Comunicazione
9
dal titolo “Prima strategia comunitaria in materia di gestione di rifiuti” che si basava
su cinque orientamenti strategici: prevenzione, rivalorizzazione, ottimizzazione dello
smaltimento finale, regolamentazione, azioni di risanamento.
Nel 1992 con il quinto programma d’azione comunitario a favore dell’ambiente e
di uno sviluppo sostenibile, è ribadita la volontà di “proseguire e ampliare la
strategia elaborata”.
Redatto in coincidenza con la Conferenza di Rio de Janeiro del 1992 concernente
le politiche ambientali, che sfociò nel documento noto come “Agenda XXI”, il
programma approfondisce la scelta del Trattato comunitario a favore dello sviluppo
sostenibile ed è imperniato sull’integrazione della dimensione ambientale in cinque
settori di notevole rilevanza ambientale: industria, energia, trasporti, agricoltura,
turismo. Il principio fondamentale del quinto programma consiste nell’agire alla fonte
7
15 luglio 1975.
8
il gruppo di norme europee citate ha subito un processo di evoluzione dovuto all’emanazione della Direttiva CEE
91/156 e della Direttiva CEE 91/689.
9
Adottata dal Consiglio Europeo con risoluzione del 7 maggio 1990.
11
per tutelare l’ambiente promuovendo mutamenti dei processi di produzione da parte
delle imprese e dei comportamenti da parte dei consumatori. Il problema dei rifiuti
rappresenta una delle priorità su cui intervenire.
Il programma è centrato sulla prevenzione della creazione dei rifiuti e sulla
soluzione dei problemi alla fonte, sull’incentivazione alla riutilizzazione e riciclaggio
dei rifiuti, e sul loro recupero, riducendo sempre di più il ricorso allo smaltimento
finale in discarica.
La normativa comunitaria è stata ulteriormente aggiornata con altre importanti
Direttive, quali la n. 94/62/CE relativa agli imballaggi e rifiuti di imballaggio, e con
altre particolari Direttive in materia di trasporto transfrontaliero, incenerimento e
gestione di particolari categorie di rifiuti (oli esausti, fanghi, ecc..).
Recentemente l’Unione Europea ha emanato la Direttiva CE 99/31 (del 26/04/99)
relativa alle discariche; essa prevede rigidi requisiti operativi e tecnici volti a
minimizzare le ripercussioni negative sull’ambiente dei rifiuti da smaltire e della
gestione dell’intero ciclo di vita delle discariche. Inoltre, prevede di attuare i requisiti
tecnici e generali già introdotti dalla Direttiva CE 96/61 (sulla prevenzione e la
riduzione integrate dell'inquinamento, direttiva IPPC, Integrated Pollution
Prevention and Control
10
). Si segnalano, anche, la decisione 94/904/CE che istituisce
un elenco di rifiuti pericolosi ai sensi dell’art. 1, paragrafo 4 della direttiva
91/649/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi. La Decisione del 03/05/2000
10
Direttiva CE 99/31, La direttiva introduce il principio dell’“approccio integrato” e parte dal presupposto che solo un
controllo omogeneo delle emissioni in aria, acque e suolo può impedire il trasferirsi dell’inquinamento da un sistema
ambientale all’altro.
12
della Commissione Europea, che sostituisce la Decisione 94/3/CE e che istituisce un
elenco di rifiuti conformemente all’art.1, lettera A della direttiva 75/442/CE del
Consiglio relativa ai rifiuti.
Il VI Programma d’azione per l’ambiente (Comunicazione 2001-31, definitivo)
pone l’attenzione sulla necessità di intervenire in maniera più incisiva sulla
prevenzione della qualità e della pericolosità dei rifiuti. Con l’aumentare della
ricchezza e della produzione, cresce anche la domanda di prodotti che hanno cicli di
vita sempre più brevi. Tale situazione determina un aumento della quantità di rifiuti
derivanti dai prodotti ormai “fuori uso” e dai relativi cicli d’estrazione e di
fabbricazione. Parallelamente, molti prodotti diventano sempre più complessi
essendo costituiti da più materiali e sostanze con maggiori rischi per la salute e per
l’ambiente legati alla gestione degli stessi una volta divenuti rifiuti.
L’obiettivo principale consiste nello scindere l’aspetto della produzione dei rifiuti
da quello della crescita economica per ottenere una sensibile riduzione complessiva
della quantità di rifiuti prodotti, puntando a migliorare le iniziative di prevenzione,
aumentando l’efficienza delle risorse e a passare a modelli di consumo più sostenibili.
I target specifici da raggiungere sono:
1. ridurre la quantità di rifiuti destinati allo smaltimento finale del 20% circa
entro il 2010 rispetto ai valori del 2000 e del 50% circa entro il 2050;
2. ridurre il volume di rifiuti pericolosi prodotti del 20% circa entro il 2010
rispetto ai valori del 2000 e del 50% entro il 2020.
13
Nella Tabella 1.1, è riportato un estratto delle principali direttive emanate dalla
Comunità Europea negli anni.
Le direttive della Comunità Europea
Anno riferimento area d'intervento/obiettivi
1975 Direttiva CEE 442
• protezione salute umana contro gli inquinamenti
• salvaguardare l'ambiente naturale
• qualità della vita dell'uomo
1976 Direttiva CEE 403
• smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili
1978 Direttiva CEE 319
• rifiuti tossici-nocivi
1994 Direttiva CEE 62
• imballaggi e rifiuti d'imballaggio
1994 Direttiva CEE 904
• istituisce un eleco dei rifiuti pericolosi
1996 Direttiva CEE 61
• la prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento per le
attività industriali e agricole ad alto potenziale inquinante
1999 Direttiva CE 31
• discariche dei rifiuti
2000 Direttiva CE 53
• relativa ai veicoli a fine vita
2000 Direttiva CE 76
• relativa all’incenerimento dei rifiuti
2000 Decisione CE 532
• nuovo C.E.R.
2002 Direttiva CE 96
• sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche
2004 Direttiva CE 12
• modifiche alla direttiva 94/62/Ce sugli imballaggi
e i rifiuti di imballaggio
− entro il 30 giugno 2001 almeno il 50 % e fino al 65 % in peso
dei rifiuti di imballaggio sarà recuperato o sarà incenerito
in impianti di incenerimento rifiuti con recupero di energia;
− entro il 31 dicembre 2008 almeno il 60 % in peso dei rifiuti
di imballaggio sarà recuperato o sarà incenerito in impianti
di incenerimento rifiuti con recupero di energia;
− entro il 30 giugno 2001 sarà riciclato almeno il 25 % e fino
al 45 % in peso di tutti i materiali di imballaggio contenuti
nei rifiuti di imballaggio, con un minimo del 15 % in peso
per ciascun materiale di imballaggio;
− entro il 31 dicembre 2008 sarà riciclato almeno il 55 % e
fino all'80 % in peso dei rifiuti di imballaggio
− entro il 31 dicembre 2008 saranno raggiunti i seguenti obiettivi
minimi di riciclaggio per i materiali contenuti
nei rifiuti di imballaggio:
º 60 % in peso per il vetro;
º 60 % in peso per la carta e il cartone;
º 50 % in peso per i metalli;
º 22,5 % in peso per la plastica, tenuto conto esclusivamente
dei materiali riciclati sotto forma di plastica;
º 15 % in peso per il legno.
Tabella 1. 1
14
1.3 La normativa italiana: il Decreto Ronchi
Lo smaltimento dei rifiuti in Italia era originariamente disciplinato dal Testo Unico
delle Leggi Sanitarie
11
, che attribuiva ai Comuni il compito di provvedere ad esso per
mezzo dei regolamenti locali di igiene e dalla legge 20 marzo 1941, n. 366 che
regolava la raccolta, il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti solidi di origine urbana,
ma solo limitatamente ai fini della tutela dell’igiene, dell’economia e del decoro. Essa
rendeva obbligatoria ai comuni l’assunzione diretta dei servizi di raccolta, trasporto e
smaltimento dei rifiuti delle aree pubbliche o ad uso pubblico, che venivano
classificati rifiuti esterni, quelli invece dei fabbricati erano definiti rifiuti interni.
Questa legge è rimasta in vigore fino al 1982.
La prima vera norma quadro in materia di smaltimento dei rifiuti è stato il D.P.R.
n. 915 del 10 settembre 1982, che diede attuazione a tre Direttive
12
della Comunità
europea. Gli obbiettivi principali che ispirarono tale decreto furono:
1. la tutela dell’ambiente naturale;
2. la tutela della salute dell’uomo;
3. l’economicità e l’efficienza nello smaltimento dei rifiuti;
4. il principio: “chi inquina paga”.
L’attuazione tecnica del D.P.R. 915/82 venne definita con la deliberazione del
Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984 (che tuttora, per le parti non superate
11
Regio decreto 27 luglio 1934 n. 1265.
12
Direttiva CEE 75/442 relativa ai rifiuti; Direttiva CEE 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei
policlorotrifenili; Direttiva CEE 78/319 relativa ai rifiuti tossico-nocivi.
15
dalla normativa successivamente emanata, rappresenta un importante momento di
riferimento). Il D.P.R. 915/82 definiva le varie competenze istituzionali e incentrava
l’impostazione sulle modalità di smaltimento dei rifiuti, senza fornire indicazioni
relative ad una vera e propria politica del recupero. In seguito, questo D.P.R. è stato
integrato da una serie di norme tecniche e di apposite leggi, tra le quali si deve
ricordare: “la legge 441/1987 sull’emergenza rifiuti; il D.M del 28.12.1987 n.559
(attuativo delle previsioni della l. 441/1987) sui criteri per la predisposizione di piani
regionali per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per la realizzazione di nuovi
impianti; il D.M. del 22.10.1988 n.457 sui criteri in materia di esportazione e
importazione dei rifiuti; il D.M. del 29.5.1991 sulla raccolta differenziata dei rifiuti
urbani”
13
.
Altri importanti provvedimenti legislativi quali la legge n. 475/88 che integrò la
normativa esistente con riferimento:
ƒ alla previsione di un programma triennale per la riduzione ed il recupero dei
rifiuti urbani ed industriali;
ƒ all’introduzione del concetto di materie prime secondarie;
ƒ all’istituzione del “Catasto dei rifiuti”;
ƒ alla concessione di finanziamenti per la realizzazione di impianti di
iniziativa pubblica;
ƒ alla previsione di programmi di emergenza;
ƒ alla disciplina del trasporto marittimo dei rifiuti;
13
Normativa Ambiente - RIFIUTI: Trasporto, Stoccaggio, Smaltimento, Riutilizzo. EPC Libri.
16
ƒ alle procedure accelerate per la localizzazione e l’autorizzazione di impianti
di smaltimento di rifiuti industriali.
Queste ultime norme, pur utili a fronteggiare situazioni specifiche, non hanno
determinato un raccordo complessivo con la normativa di settore.
Infine si ricorda che nel 1991 è stato emanato un importante D.M.: “Indirizzi
generali per la regolamentazione della raccolta differenziata dei rifiuti solidi”, che
ha consentito di avviare le prime azioni sistematiche per il recupero delle frazioni
riciclabili dei rifiuti.
Dal 1993 al 1997 il regime normativo dei rifiuti recuperabili è stato caratterizzato
dalla emanazione e reiterazione, con modifiche più o meno incisive di una lunga serie
di Decreti Legge mai convertiti.
In Italia la legge generale in materia di rifiuti è oggi rappresentata dal decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n.22, il cosiddetto Decreto Ronchi
14
(Figura 1.1), in
vigore dal 2 marzo 1997. Tale decreto ha totalmente rielaborato la normativa di
settore, eliminando le disposizioni contrastanti con l’ordinamento comunitario. E’
stata abrogata la legislazione preesistente
15
per costruire un sistema organico basato
su un insieme di principi direttivi, procedimentali e sanzionatori.
14
“Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”.
15
Le leggi :336/1941, 915/1982, 441/1987, 475/1988, 45/1989.
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