Resistenze al cambiamento e strategie di coping nelle organizzazioni in mutamento: il caso della Comunità montana Alto Bradano

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Capitolo 4 – L’indagine condotta nella Comunità montana 
Alto Bradano 
4.1 Lo scenario: le Comunità montane in Italia 
 
Dopo una disamina della letteratura esistente sulla resistenza al cambiamento e sulle 
strategie di coping, si passerà, di seguito, ad una breve analisi del contesto in cui si 
inserisce la ricerca presentata in questo lavoro di tesi. 
L’organizzazione presa in analisi è la Comunità montana Alto Bradano, in provincia 
di Potenza. Una Comunità montana è un ente territoriale locale italiano istituito con 
la legge 3 dicembre 1971, n. 1102 e ora disciplinato dall'art. 27 del D.lgs. 18 agosto 
2000, n. 267 (Testo Unico sugli Enti Locali). Si tratta di un ente pubblico ad 
appartenenza obbligatoria, costituito con provvedimento del presidente della giunta 
regionale tra comuni montani e pedemontani, anche appartenenti a province diverse. 
Lo scopo è la valorizzazione delle zone montane, per l'esercizio di funzioni proprie 
dei comuni o a questi delegate dalla regione, concorrendo alla formazione del piano 
territoriale di coordinamento. Ai sensi dell'art. 28 del Testo Unico sugli Enti Locali, 
alle Comunità montane spettano funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la 
montagna stabiliti dall'Unione Europea o dalle leggi statali o regionali. In particolare, 
la legge regionale ha il compito di stabilire: le modalità di approvazione dello statuto, 
le procedure di concertazione, la disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali, 
i criteri di ripartizione tra le Comunità montane dei finanziamenti regionali e di quelli 
dell'Unione Europea e, infine, i rapporti con gli altri enti operanti nel territorio. Le 
Comunità montane adottano piani pluriennali di opere ed interventi e individuano gli 
strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo socioeconomico, ivi 
compresi quelli previsti dalla Unione europea, dallo Stato e dalla regione, che 
possono concorrere alla realizzazione dei programmi annuali operativi di esecuzione 
del piano. La Comunità montana, dunque,  svolge le medesime funzioni di un’unione 
comunale e per la sua costituzione si richiede l'individuazione di ambiti o zone 
omogenee, previa concertazione con gli enti locali, riservata alla regione, a cui spetta 
anche il compito di stabilire la disciplina legislativa della Comunità.
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4.2 Le Comunità montane della Basilicata fra continuità e 
cambiamenti 
 
Recentemente le Comunità montane sono state oggetto di forti discussioni e sono 
state interessate da processi di riordino ad opera di diverse disposizioni legislative, 
delle quali è riportata, di seguito, una breve rassegna. 
I commi da 16 a 21 dell’articolo 2 della Legge Finanziaria 2008 (legge n. 244/2007) 
si occupano delle Comunità montane; in particolare il comma 17 prevede che, 
nell’ambito degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, le Regioni 
provvedano con proprie leggi al riordino della disciplina delle comunità montane, in 
modo da ridurre a regime la spesa corrente per il funzionamento delle stesse, per un 
importo pari almeno ad un terzo della quota del fondo loro destinato. Il risparmio, 
secondo la succitata legge, deve essere conseguito attraverso la riduzione del numero 
complessivo delle Comunità, del numero dei componenti degli organi e delle 
indennità ad essi spettanti; in caso di inerzia, inoltre, le regioni andrebbero incontro a 
sanzioni. 
Seguendo le direttive della Finanziaria 2008, la Regione Basilicata ha varato la legge 
n. 11/2008. Il provvedimento disciplina l’ordinamento del governo di area vasta di 
dimensione sovracomunale e provvede al conseguente riordino normativo dei 
compiti e delle funzioni pubbliche in ambito infraprovinciale del sistema delle 
autonomie istituzionali. In sostanza, con questa legge particolari forme di unione di 
comuni, definite Comunità locali, vengono riconosciute come enti locali di livello 
intermedio, fra comuni e province, ed ambito ottimale per l’esercizio associato su 
scala sovracomunale di compiti, funzioni e servizi, e per la proposta e l’attuazione 
delle politiche regionali di sviluppo locale. In linea generale sono tre i principali 
compiti delle comunità locali: pianificazione territoriale sovracomunale, difesa del 
suolo e tutela dell’ambiente; sviluppo economico e programmazione delle attività 
produttive; programmazione organizzazione e gestione associata dei servizi. Le 
Comunità locali, dunque, esercitano le funzioni ed i compiti di Comunità montana. 
La Regione concorre al finanziamento delle Comunità locali per la realizzazione dei 
programmi di investimento, e assicura la copertura finanziaria degli oneri necessari 
all’esercizio di funzioni trasferite o delegate.
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Successivamente, la legge n. 133/08 (art. 76, comma 6 bis) prevede nel triennio 
2009-2011 una cospicua e ulteriore riduzione dei trasferimenti erariali a favore delle 
Comunità montane.  Per l'attuazione di queste previsioni è intervenuto il Decreto del 
Ministero dell’Interno del 3 giugno 2009. 
E’ intervenuta in seguito la Legge Finanziaria 2010 (legge n. 191/2009, art. 2, 
comma 187), la quale stabilisce che dal 1° gennaio 2010 lo Stato cessa totalmente di 
concorrere al finanziamento dei trasferimenti erariali a favore delle Comunità 
montane. La norma, dunque, dispone la cessazione del concorso ordinario dello Stato 
al finanziamento delle Comunità montane, lasciando il compito del loro 
finanziamento, e la scelta, a questo punto, in merito alla loro esistenza o meno, 
interamente alle Regioni. E’ evidente che gli ulteriori processi di riordino di queste 
realtà, conseguenti alle previsioni della Finanziaria 2010, comporteranno dirette 
ripercussioni sul personale: tenendo conto delle precise competenze e responsabilità 
che fanno capo alle Regioni, il riordino di tali enti impone un attento monitoraggio a 
livello regionale, con particolare attenzione alla salvaguardia dei livelli 
occupazionali. Secondo i dati forniti dall’UNCEM (Unione Nazionale Comuni 
Comunità Enti Montani) il personale coinvolto per quanto riguarda la Basilicata è 
costituito da circa 200 dipendenti (sia a tempo determinato, sia a tempo 
indeterminato) e circa 70 precari (CO.CO.CO., ossia Collaborazioni Coordinate e 
Continuative, L.S.U., ossia Lavori Socialmente Utili, e L.P.U., ossia Lavori di 
Pubblica Utilità), tutto personale qualificato che ora rischia di perdere il posto di 
lavoro. 
Successivamente,  la sentenza depositata il 17 novembre 2010 dalla Corte 
Costituzionale, accogliendo il ricorso proposto dalle regioni Calabria, Campania, 
Liguria e Toscana contro l’art. 2, comma 187, della Finanziaria 2010, boccia 
l'articolo e, inoltre, afferma ancora una volta che la disciplina delle Comunità 
montane rientra nella competenza residuale delle Regioni, e che spetta pertanto a 
queste ultime, in base all’art. 119 Cost., provvedere al loro finanziamento, in ragione 
della progressiva riduzione del finanziamento statale relativo alle medesime. In 
particolare, con questo provvedimento la Corte Costituzionale rileva l'illegittimità 
della soppressione dei trasferimenti erariali alle Comunità montane per quanto 
attiene alla parte relativa al fondo sviluppo e investimenti, ossia il fondo diretto,
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sostanzialmente, al finanziamento della spesa per il pagamento delle rate di 
ammortamento dei mutui stipulati per la realizzazione delle opere pubbliche. Lo 
Stato, dunque, dovrà fornire il fondo sviluppo e investimenti fino a quando i mutui 
stipulati precedentemente alla Finanziaria 2010 non saranno estinti. Non dovrà, 
invece, contribuire, come stabilito dalla Finanziaria 2010, alle spese di 
funzionamento delle Comunità montane, dunque non dovrà più fornire i fondi 
ordinario e consolidato, destinati alle spese correnti. 
Il 23 dicembre 2010, il Consiglio regionale della Basilicata ha approvato la Legge 
Finanziaria 2011 (legge n. 33/2010), che prevede una serie di disposizioni per il 
contenimento della spesa pubblica. In particolare, è prevista la definitiva estinzione, 
entro giugno del 2011, delle Comunità montane e, inoltre, l’abrogazione dalla legge 
11/2008 sulle Comunità locali e la contestuale creazione di “aree programma”, che 
svolgerebbero il ruolo di cerniera a livello sovra comunale. Le “aree programma” si 
presentano come organismi che, se da una parte sono privi di sovrastrutture politiche, 
dall’altra mettono a disposizione dei territori le strutture e il personale delle 
scomparse Comunità montane e questo per svolgere i ruoli che ciascuna comunità 
deciderà autonomamente, nell’ambito di una serie di aspetti programmatici e 
operativi sui quali la Regione ha riconosciuto il protagonismo dei territori (quali 
assetto e governo del territorio, tutela e valorizzazione ambientale, sviluppo 
economico, tutela e valorizzazione dei beni culturali e naturali, servizi alla persona, 
alla famiglia e alla comunità, servizi scolastici e formativi e trasporti locali). Si 
prevede, dunque, l’attuazione di sette aree programma, alle quali i comuni con un 
numero di abitanti inferiore a 5000 sono obbligati ad aderire, mentre i comuni con 
più di 5000 abitanti hanno la possibilità di scegliere se aderirvi oppure no (D.L. n. 
78/2010). Oltre ai succitati vantaggi, le aree programma presentano, però, anche 
numerosi svantaggi per i dipendenti delle attuali Comunità montane della Basilicata. 
L’area programma, infatti, non è un ente locale come la Comunità montana, la 
Comunità locale o l’Unione di comuni, ma è un “accordo” e, in quanto tale, in un 
futuro più o meno prossimo potrebbe essere sciolto. I dipendenti, inoltre, nel 
momento in cui è stata effettuata l’indagine presentata in questo lavoro di tesi 
(gennaio 2011), non avevano idea di chi sarebbe stato il proprio datore di lavoro nei 
mesi successivi, poiché, pur essendo stato raggiunto un accordo per l’erogazione
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delle retribuzioni, mancava un contratto giuridico con un datore di lavoro. Ne 
consegue che, se nei mesi successivi non fosse avvenuto questo passaggio, anche i 
dipendenti a tempo indeterminato avrebbero rischiato di diventare precari. 
L’accordo fra Regione e sindacati relativo alla ricollocazione di tutto il personale 
delle soppresse Comunità montane è stato sottoscritto il 13 giugno 2011.  Questo 
accordo garantisce sia i lavoratori regolarmente assunti presso le Comunità montane 
che quelli impiegati con contratti L.S.U. e Co.co.co. Per il personale assunto, si 
procede all’istituzione di un ruolo speciale regionale ad esaurimento e alla stipula di 
accordi di mobilità per ciascuna area programma. Si procede poi all’individuazione 
delle amministrazioni interessate ad acquisire personale proveniente dalle ex 
Comunità montane e si definiscono compiti e dotazione organica (per categoria e 
profilo professionale) degli “Uffici Comuni” che dovrebbero svolgere i compiti nelle 
diverse aree programma. Nell’attuazione della mobilità, si salvaguarda “la 
permanenza dei lavoratori nelle aree geografiche corrispondenti alle ex Comunità 
montane e che ricomprendono il comune di residenza” cercando di limitare le 
percorrenze verso le nuove sedi di lavoro. I processi di mobilità garantiranno inoltre 
professionalità acquisiti e relativi trattamenti giuridici ed economici”. Si procede, 
inoltre, ad incentivare la mobilità volontaria verso altri enti e amministrazioni e viene 
garantita un’area di contrattazione decentrata “il più possibile contigua a quella della 
Regione Basilicata, tale da garantire uniformità sul territorio regionale”. Quanto al 
personale L.S.U. e Co.co.co. in servizio presso le Comunità montane, l’intesa 
garantisce il mantenimento dello status economico e giuridico già acquisito e 
sancisce che “la Regione Basilicata acquisirà la titolarità dei progetti per il tempo 
necessario a individuare gli enti che saranno destinatari delle deleghe in materia di 
formazione e ambiente. Agli stessi enti, ai quali saranno trasferiti i sopra citati 
lavoratori precari, la Regione Basilicata assicurerà le risorse necessarie al 
mantenimento del suddetto personale, anche al fine di avviare e concludere futuri 
percorsi di stabilizzazione”. 
Da giugno 2011, dunque, la Basilicata è andata incontro alla costituzione delle aree 
programma, che attualmente suddividono il territorio lucano in sette macrozone, 
assecondandone le caratteristiche geomorfologiche, e che hanno il fine ultimo di dar