Relazioni tra Pubbliche amministrazioni e cittadini. Riflessi sui sistemi di controllo strategico e rendicontazione sociale

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programmazione, preparazione e abilità professionali adeguate a tali 
esperienze di dialogo concentrato. 
Le organizzazioni internazionali governative e non governative, 
l’Unione europea, gli esecutivi centrali e gli enti substatali, le 
amministrazioni pubbliche, le organizzazioni della società civile e i 
cittadini fanno ormai parte di una architettura sociale “a rete” dalla quale 
prende corpo una struttura di connessione articolata in risposta alle sfide 
espresse dai tanti fenomeni di globalizzazione e mondializzazione 
sviluppatisi. 
Le tendenze in atto nell’attuale realtà sono mosse da un lato, verso il 
potenziamento dei poteri locali, regionali e territoriali convergenti, 
dall’altro lato, verso la sempre più intensa integrazione sopranazionale. 
Queste strategie mirano al rafforzamento della partecipazione delle 
organizzazioni della società civile e della cittadinanza, stimolando e 
promuovendo il confronto con le istituzioni per realizzare obiettivi 
comuni. Di conseguenza, l’interdipendenza tra i soggetti che caratterizza 
la società globale non è più soltanto economica, ma culturale, sociale, 
politica, istituzionale, tecnologica, come logica di una singolare 
democrazia territoriale. 
Il capitolo secondo illustra come alla mediazione tra istituzioni e 
società, svolta in precedenza dalle tradizionali forme di rappresentanza 
dei gruppi intermedi, si sono affiancate nuove forme di relazione più 
dirette, considerate strumento fondamentale di gestione. 
I mutamenti nella struttura sociale e nell’organizzazione dei sistemi 
produttivi e nel contempo una più diffusa consapevolezza dei diritti di 
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cittadinanza, hanno portato a nuove configurazioni nei rapporti interni 
alla società che attivano una domanda di relazione più personalizzata e 
richiedono alle istituzioni la capacità di fornire risposte sempre più 
complesse, estese e differenziate. 
L’informazione, la comunicazione e la partecipazione attiva dei cittadini 
assumono un ruolo centrale per l’agire amministrativo, come strumento 
di governo della complessità sociale e della complessità organizzativa e 
non più solo come leva manageriale per la gestione dei servizi o come 
importante attività per assicurare la trasparenza dei procedimenti 
amministrativi. 
La crescente rilevanza della funzione informativa, comunicativa e 
partecipativa e la loro progressiva estensione dal mondo dei servizi a 
quello dei procedimenti, della costruzione dei processi decisionali, 
dell’attuazione delle politiche, delle strategie di sviluppo organizzativo, 
mostra una sempre più evidente pervasività di queste attività nelle 
diverse articolazioni organizzative. 
Per tutti gli anni Ottanta la Pubblica Amministrazione ha gestito le 
relazioni con gli utenti secondo una logica orientata più al semplice 
rispetto delle normative che alla reale soddisfazione del cittadino. Nel 
decennio successivo ha preso corpo una nuova visione per la quale anche 
la Pubblica Amministrazione deve essere al servizio della cittadinanza e 
la sua soddisfazione è un elemento centrale dell’attività di gestione.  
Oggi la cura della relazione con i cittadini è una tematica imprescindibile 
per un’amministrazione moderna che voglia interpretare in maniera 
efficace ed efficiente il proprio ruolo di servizio al cittadino. Partendo 
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dai bisogni e dalla realtà dei fatti per intervenire efficacemente nella 
gestione della relazione con la società civile, la tecnologia gioca un ruolo 
fondamentale e abilitante. L’adozione di nuovi strumenti informatici, 
possono contribuire a migliorare, a velocizzare e a rendere più semplice 
ogni processo. 
L’Information and Communication Technology offre l’opportunità di 
sviluppare un nuovo rapporto tra i governi e i cittadini: maggiore fiducia 
e nuove forme di partecipazione delle persone ne sono gli effetti cardine. 
Dal punto di vista dell’amministrazione rappresenta uno strumento che 
assicura una maggiore trasparenza delle informazioni, delle procedure e 
dei processi decisionali. Dal punto di vista dei cittadini, offre 
l’opportunità di una maggiore consapevolezza dei processi decisionali 
pubblici, grazie alla possibilità di maggiori e più dirette consultazioni e 
accessi alle attività governative. 
Nel capitolo terzo si sottolinea le necessità di creare valore per i 
cittadini attraverso il rafforzamento del policy making. 
Tra le priorità viene assegnato particolare rilievo all’esigenza di 
sviluppare e consolidare le numerose esperienze di analisi della 
soddisfazione degli utenti. Per recuperare la fiducia dei cittadini e ridare 
legittimazione sociale all’azione pubblica, occorre mostrare ai cittadini 
un’amministrazione credibile, capace di rispettare gli impegni assunti e 
di rendere conto dell’impiego delle risorse della collettività. 
È importante che le amministrazioni migliorino la capacità di elaborare e 
attuare le politiche pubbliche, per perseguire in modo concreto la propria 
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missione istituzionale, confrontandosi con l’esterno e integrandosi 
rispetto ad altri soggetti pubblici e privati. 
È quindi opportuno che le amministrazioni sviluppino la capacità di 
ricercare e ascoltare le esigenze espresse dalla società, non con la finalità 
di ottenere risposte già strutturate, ma per assumere decisioni più 
informate, consapevoli e motivate. 
Le amministrazioni inoltre devono essere in grado di valutare se, e in che 
modo, altri soggetti pubblici o privati stanno già operando in modo 
efficace e coerente con le esigenze collettive dal lato dell’offerta, per 
individuare le migliori modalità di integrazione con essi. 
È importante prendere in considerazione le diverse alternative di azione, 
non considerando esclusivamente lo strumento regolativo, compararle 
secondo diverse prospettive e valutare la fattibilità di ciascuna di esse, 
per assicurare un corretto processo di implementazione delle politiche 
pubbliche, durante il quale le amministrazioni dovranno osservare con 
continuità il grado in cui vengono conseguiti i risultati attesi e, più in 
generale, valutare l’insieme degli effetti prodotti. 
La partecipazione dei cittadini nel corso del processo di definizione e di 
attuazione di una decisione pubblica costituisce un ambito innovativo 
privilegiato per l’applicazione dell’ICT. Le nuove tecnologie possono 
contribuire in modo significativo a rafforzare ed ampliare la presenza dei 
cittadini lungo tutto l’arco temporale, entro il quale un processo 
decisionale si sviluppa. 
Oggi le tecnologie consentono di sviluppare sistemi informativi-statistici 
sempre più in grado di fornire un reale supporto al decision making 
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riferito sia alle politiche sia alla gestione. Utilizzati in modo corretto, gli 
strumenti di questo nuovo tipo di amministrazioni possono così 
incrementare la legittimità del governo, la qualità delle decisioni 
pubbliche e la conoscenza da parte dei cittadini dei problemi relativi alle 
politiche e ai processi decisionali pubblici. 
Il capitolo quarto spiega come in Italia, l’interesse per forme di 
pianificazione strategica sia in crescita, soprattutto in seguito ad alcune 
esperienze straniere (principalmente Barcellona e Lione) e poi a quella 
italiana di Torino che ha costituito un riferimento importante per le altre 
città che successivamente hanno avviato percorsi di definizione di piani 
strategici. 
I nuovi processi di pianificazione sono stati aperti a vari soggetti 
attraverso la convocazione di “stati generali” delle città, “forum di 
discussioni” e “conferenze strategiche” al fine di costruire scenari di 
sviluppo localmente condivisi. L’intensa attività di ascolto, confronto e 
coinvolgimento di istituzioni locali, di soggetti economici, di 
associazioni della società civile, di gruppi organizzati e opinion leader è 
di per se un fatto innovativo che ha permesso di riflettere sulle specificità 
delle diverse realtà. 
In quasi tutti i casi, le fasi iniziali di costruzione del piano hanno visto la 
formazione di comitati scientifici con diverse competenze disciplinari 
che hanno lavorato a “fasi diagnostiche” o “studi preliminari”, 
parallelamente si sono organizzati gruppi e commissioni composti da 
soggetti portatori di conoscenze e interessi diversi: da questo lavoro sono 
scaturiti obiettivi, scenari e linee d’azione. 
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In particolare, il piano dell’associazione dei comuni del copparese, 
analizzato nel capitolo quarto, ha una tipicità. La sua caratteristica infatti 
è quella di essere stato promosso da un’aggregazione di comuni di medie 
e piccole dimensioni e non da una città capoluogo. È questa una 
particolarità interessante e per alcuni versi precipua del caso italiano: 
l’aggregazione di comuni di questo tipo riflette in questo senso lo 
stratificarsi delle storie istituzionali nazionali in cui alla frammentazione 
del potere corrisponde la consolidata tradizione delle piccole e medie 
autonomie locali italiane. 
Per contesti simili non esistono all’estero modelli precedentemente 
codificati che abbiano influito in maniera diretta sulle esperienze locali: 
sono dunque casi in cui le domande e i problemi, vecchi e nuovi, 
vengono “rimessi sul tavolo” e cercano nella pianificazione strategica 
risposte e soluzioni. 
Il capitolo quinto riflette su come i temi del bilancio sociale e la 
definizione del concetto di responsabilità sociale, siano divenuti, in 
questi ultimi anni, oggetto di particolare attenzione e come, la redazione 
del bilancio sociale e la formulazione della responsabilità sociale siano 
tematiche tra loro fortemente correlate e per certi versi inscindibili. 
Scopo della rendicontazione sociale di un’amministrazione è dar conto 
degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali della propria azione. 
Questo processo rispecchia sempre il tentativo di osservare e leggere ciò 
che si fa con prospettive e punti di vista diversi, per apprezzare meglio il 
significato e il valore di tale azione. Se, come si osserverà, la 
rendicontazione di un’amministrazione pubblica è sociale per sua natura, 
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il requisito di fondo di un bilancio sociale è che la responsabilità sociale 
dell’amministrazione sia resa quanto più possibile manifesta, esplicita e 
valutabile. 
Tutto ciò che l’amministrazione produce, sia in termini di impegni presi 
che di politiche/obiettivi di intervento formulati, attività svolte e servizi 
resi, livelli di performance raggiunti, deve essere analizzato e misurato 
dal punto di vista di coloro che sono i destinatari ultimi di tale azione, 
vale a dire il sistema di attori sociali del proprio contesto di riferimento. 
È questo che ha tentato e che è riuscito a fare il comune di Cremona con 
la redazione del suo primo Bilancio Sociale di Mandato. Il caso è stato 
analizzato dettagliatamente nella trattazione del capitolo.  
Il bilancio sociale può contribuire a valutare e misurare in modo più 
puntuale sia l’efficacia dell’agire dell’amministrazione, sia il livello di 
coerenza tra iniziative poste in essere e missione, quale esplicitazione dei 
fini e dei valori che l’istituzione intende perseguire.  
Dall’insieme dei cinque capitoli emerge un quadro che ha come soggetto 
una Pubblica Amministrazione dinamica e indirizzata verso un profondo 
e proficuo cambiamento. Resta da lavorare, insieme con i cittadini, 
affinché i buoni propositi diventino la realtà affermata che tutti si 
aspettano. 
 
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CAPITOLO PRIMO 
 
Il processo di riforma della Pubblica Amministrazione: 
verso la Public governance 
 
 
 
 
1. Introduzione  
 
La riforma della Pubblica Amministrazione ha rappresentato una priorità 
nell’azione dei Governi dei Paesi industrializzati nel corso degli ultimi 
venti anni, e in maniera più intensa a partire dall’inizio degli anni 
novanta.  
L’obiettivo della riforma è di migliorare la capacità dei poteri pubblici di 
soddisfare le esigenze di una società, con attese sempre maggiori e a 
minor costo. La maggior parte delle riforme in corso mira principalmente 
a rispondere ai bisogni del pubblico offrendogli una più larga gamma di 
servizi di migliore qualità e più tempestivi
1
.  
Quindi, la direzione verso cui tende il cambiamento, è quella che vede 
una amministrazione che faccia meglio e costi meno, ma soprattutto che 
sia capace di rispondere ai bisogni di realtà sociali in continuo 
mutamento, che tendono a farsi più complesse e frammentate. 
                                                 
1
 Cfr. ANSELMI L., (1995), Il processo di trasformazione della pubblica amministrazione. Il percorso 
aziendale, Giappichelli, Torino; BORGONOVI E., (1984), “La pubblica amministrazione come sistema 
di aziende composte pubbliche”, in E. Borgonovi (a cura di), Introduzione all’economia delle 
amministrazioni pubbliche, Giuffrè, Milano; OCSE, (2001), Nota di sintesi dell’OCSE sulla gestione 
pubblica, L’amministrazione del futuro, Parigi. 
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I bisogni del pubblico si evolvono rapidamente, con la diversificazione, 
la maggiore complessità e frammentazione delle società. I progressi della 
tecnologia e un maggiore accesso dei cittadini al sapere creano nuove 
opportunità e attese. Il ritmo del cambiamento si accelera e i poteri 
pubblici non possono riferirsi ad un insieme rigido di soluzioni, ma 
devono invece seguire con attenzione le esigenze in costante evoluzione 
e modernizzarsi per trovare le adeguate soluzioni. 
In questo contesto, è particolarmente importante che le amministrazioni 
sviluppino la loro capacità di innovazione, finalizzata a migliorare la 
qualità dei servizi e l’efficacia delle politiche pubbliche e, 
contemporaneamente, a recuperare efficienza. Per questo l’Ocse
2
, nella 
nuova agenda di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, ha 
realizzato un monitoraggio delle politiche di cambiamento della pubblica 
amministrazione, analizzando i modelli dei diversi Paesi ed ha 
individuato come raccomandazione principale proprio quella di 
sviluppare la capacità di adattamento delle amministrazioni per dare 
risposte soddisfacenti ai bisogni di una società che cambia, al fine di 
migliorare l’efficacia delle azioni di riforma
3
. 
                                                 
2
 Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico: è un forum che consente ai governi 
di rispondere, insieme, alle sfide economiche, sociali e ambientali derivare dall’interdipendenza e 
dalla mondializzazione. È una fonte di dati comparativi, di analisi e di previsioni per sostenere la 
cooperazione multilaterale. Comprende oggi 30 paesi membri: Australia, Austria, Belgio, Canada, 
Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Gran Bretagna, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, 
Lussemburgo, Messico (1994), Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia (1996), Portogallo, 
Repubblica Ceca (1995), Repubblica di Corea (1996), Repubblica Slovacca (2000), Spagna, Stati 
Uniti, Svezia, Svizzera, Turchia, Ungheria (1996). 
3
 OCSE– Puma - Direzione  della gestione pubblica dell’Ocse -, Government of the future. 
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La pubblica amministrazione di oggi è chiamata ad anticipare i bisogni 
dei cittadini
4
, mantenendo un atteggiamento proattivo verso la soluzione 
dei problemi; ponendo una forte attenzione all’ascolto delle esigenze per 
superare la convinzione, diffusa in molti Paesi, che le organizzazioni 
pubbliche sono distanti dai problemi della gente. 
In questo senso, l’impegno dei Governi per riconquistare la fiducia del 
pubblico dovrebbe passare attraverso meccanismi che assicurino la 
trasparenza, e promuovano un esercizio pieno dei diritti di 
partecipazione alla vita democratica. Servono nuove forme di interazione 
e comunicazione reciproca, che sappiano anche cogliere le opportunità 
offerte da internet e dalle nuove tecnologie. 
A tal fine è necessario lo sviluppo di un sistema complesso di molteplici 
istituzioni e attori che abbiano il compito di rappresentare e servire i 
cittadini, in una logica di governance. 
 
2. Il paradigma del New Public Management 
 
Il processo di riforma ha inizio col New Public Management
5
, un 
paradigma empirico che ricomprende tutti i processi di riforma e gli 
                                                 
4
 Cfr. DEL VECCHIO M., (2001), Dirigere e Governare le Amministrazioni Pubbliche, Milano, Egea; 
DENTE B., (1995), In un diverso stato, Il Mulino, Bologna. 
5
 Cfr. Tra gli altri: ANDRISANI P.J., HAKIM S., SAVAS E.S., (2002), The New Public 
Management:Lessons from Innovating Governors and Mayors, Kluwer Academic Publishers, Boston; 
MC LAUGHLIN K., OSBORNE S., FERLIE E., (2002), New Public Management: Current Trends 
and Future Prospect, Routledge, London; BARZELAY M., (2001), The New Public Management: 
Improving research and policy dialogue, University of California Press, New York. In lingua italiana 
si confronti: MENEGUZZO M., (1997), Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New 
Public Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, 
in “Azienda Pubblica”, n.6; GRUENING G., (1998), “Origini e basi teoriche del New Public 
Governance”, in Azienda Pubblica n.6; JONES L.L., THOMPSON F., (1997), “L’implementazione 
strategica del New Public Managemen”t, in Azienda  Pubblica n.6.