8
quello della PESC4 ed il terzo Ł quello del GAI5. L articolo 1 del
Trattato che istituisce l Unione europea afferma, infatti, che
L’Unione Ł fondata sulle Comunit europee, integrate dalle politiche
e forme di cooperazione instaurate dal presente trattato. Essa ha il
compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli
Stati membri e tra i loro popoli.
Una seconda distinzione pu essere fatta in merito alle
relazioni internazionali che entrambe intrattengono con terzi. Il
requisito fondamentale che permette di prendere parte alle relazioni
internazionali Ł la personalit giuridica6, che chiaramente non Ł da
intendersi solo interna, ma anche esterna, come si avr modo di
spiegare piø avanti.
1.2 La personalit giuridica della CE e dell UE.
A differenza del Trattato sull Unione europea che non fa alcun
riferimento alla personalit giuridica, il Trattato che istituisce la
Comunit europea sancisce questa materia in piø art icoli e per la
precisione con l articolo 281 e con l articolo 282. L articolo 281 si
riferisce genericamente alla personalit giuridica 7 , l articolo 282
disciplina espressamente quella interna. Ci porta a ritenere che
l articolo 281 faccia riferimento alla personalit giuridica esterna8.
Sebbene l articolo 281 conferisca personalit giuri dica alla
Comunit , in effetti non Ł questa disposizione che le permette di
2002, quindi d ora in poi quando parleremo delle Comunit , faremo riferimento
semplicemente alla CE e all EURATOM.
4
Sigla che sta per Politica Estera e di Sicurezza Comune.
5
Sigla che sta per Giustizia e Affari Interni.
6
Occorre in questo senso sottolineare che solo le organizzazioni che hanno
personalit giuridica possono concludere accordi in ternazionali.
7
L articolo 281 del Trattato CE recita: La Comunit ha personalit giuridica .
8
Vedi in proposito Daniele L., Le relazioni esterne dell Unione Europea nel nuovo
millennio, Milano, 2001, saggio a cura di Barbara Sardella p.219.
9
partecipare alle relazioni internazionali: detto articolo rappresenta piø
che altro un indizio. La possibilit della Comunit di concludere
accordi con Stati terzi o organizzazioni internazionali risulta,
piuttosto, dalla volont degli Stati fondatori di a ttribuire piena
autonomia internazionale alla Comunit . La stessa C orte di Giustizia
nella sentenza AETS9 ( che avremo modo di approfondire piø avanti),
non ricollega all articolo in questione la personalit giuridica della
Comunit europea, bens l ampiezza della sua compet enza a prendere
accordi con Paesi terzi o organizzazioni internazionali10.
Il problema sulla personalit giuridica dell Unione Ł nato a
seguito al Trattato di Maastricht con cui Ł stata istituita l Unione
europea. Tale Trattato non prevedeva nessun articolo che chiarisse la
posizione dell Unione e le permettesse di intraprendere rapporti con
terzi: nØ una clausola ad hoc come l articolo 281 CE 11 , nØ una
disposizione che prevedesse una competenza dell Unione europea a
stipulare accordi internazionali nel II e III pilastro12. Di fatto l Unione
europea Ł stata creata come un recipiente che contenesse le tre
Comunit insieme alla PESC e alla GAI 13: lo stesso Trattato che
istituisce l Unione europea, all articolo 1 citato precedentemente,
parla di un Unione che pone le proprie basi sulle Comunit europee ed
9
Commissione c. Consiglio causa 22/70 del 31 marzo 1971.
10
Vedi Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p.62; nota di G. Amato
destinata alla Convenzione con oggetto <<Mandato del gruppo Personalit
giuridica >> del 31 maggio 2002. Il punto 4 recita come segue: Ai sensi
dell articolo 281 del Trattato CE <<La Comunit ha personalit giuridica>>. La
Corte di giustizia ha interpretato tale disposizione nel senso che implica il
riconoscimento della capacit di azione della CE in tutti i settori politici che
rientrano nelle sue competenze .
11
Come l art.281 CE, altri due articoli e per la precisione l art.6 CECA e l art.184
EURATOM, conferiscono a queste due Comunit persona lit giuridica.
12
Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p.61.
13
Vedi nota di G. Amato alla Convenzione con oggetto <<Mandato del gruppo
Personalit giuridica >> del 31 maggio 2002 punto 5: Di fatto l Unione Ł stata
creata dal trattato di Maastricht come quadro comprensivo inteso ad includere, da un
lato, le Comunit preesistenti e, dall altro, i set tori PESC e GAI di recente
costituzione.
10
Ł integrata dalle politiche (previste dal secondo pilastro) e forme di
cooperazione (previste dal terzo pilastro) instaurate dal Trattato
stesso14.
Nonostante le innumerevoli discussioni e i dibattiti condotti
negli anni e riguardanti la personalit giuridica d ell Unione non
sembravano chiarire definitivamente tale questione, una svolta
importante si Ł avuta con il Trattato di Amsterdam, le cui novit
affronteremo nel paragrafo successivo. Quello che al momento ci
interessa sottolineare Ł che uno dei motivi dell importanza di questo
Trattato, nell ambito dell Unione europea, consiste nell inserimento
nel TUE di un articolo, precisamente l articolo 24 15, che riconosce
all Unione europea la competenza a stipulare accordi internazionali16,
ma lascia ancora fuori il discorso sulla personalit giuridica
dell Unione.
In effetti secondo alcuni autori l articolo 24 del Trattato che
istituisce l Unione europea conferisce implicitame nte personalit
giuridica all Unione, riconoscendole la capacit di concludere accordi
internazionali nell ambito del Titolo V e del Titolo VI 17.
¨, comunque, grazie all articolo in questione che l Unione ha
potuto concludere accordi con Paesi Terzi, come ad esempio i due
accordi conclusi nel 2001 con la Repubblica Federale Jugoslava (RFJ)
14
Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p.41.
15
Articolo 24 TUE recita come segue: Quando ai fini dell attuazione del presente
titolo, occorre concludere un accordo con uno o piø Stati od organizzazioni
internazionali, il Consiglio, deliberando all unanimit pu autorizzare la Presidenza,
assistita se del caso dalla Commissione, ad avviare i negoziati a tal fine necessari.
Tali accordi sono conclusi dal Consiglio, che delibera all unanimit su
raccomandazione della Presidenza. Nessun accordo Ł vincolante per uno Stato
membro il cui rappresentante in sede di Consiglio dichiari che esso deve
conformarsi alle prescrizioni della propria procedura costituzionale; gli altri membri
del Consiglio possono convenire che l accordo si applichi a titolo provvisorio nei
loro confronti. Il presente articolo si applica anche nelle materie contemplate nel
titolo VI .
16
Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p.62.
17
Nota di G. Amato alla Convenzione con oggetto <<Mandato del gruppo
Personalit giuridica >> del 31 maggio 2002 punto 7.
11
sulle attivit della missione di vigilanza dell Uni one europea nella
RFJ18. Nelle decisioni del Consiglio sulla conclusione di tali accordi,
si afferma che: Il presidente del Consiglio Ł autorizzato a designare
la persona abilitata a firmare l accordo allo scopo di impegnare
l Unione Europea .
Quanto detto finora per la PESC, vale anche per il terzo
pilastro (in cui il Trattato di Amsterdam ha portato importanti
modifiche sia nelle competenze materiali, sia in quelle istituzionali19)
in virtø dell articolo 38 TUE che rimanda all artic olo 24 TUE20.
Le modifiche che il Trattato di Amsterdam apporta al Trattato
sull Unione europea, non sono il primo tentativo orientato alla
possibilit di conclusione di accordi internazional i da parte
dell Unione. In seguito al Trattato di Maastricht del 1993, sono state
avanzate due ipotesi su cui lavorare per conferire all Unione
personalit giuridica: nella prima si prevedeva una quarta personalit
per l Unione, lasciando sussistere quelle delle Comunit ; nella
seconda un unica personalit giuridica dell Unione e delle Comunit
che inglobi a sØ, cioŁ, le due personalit 21 delle Comunit 22.
Quest ultima ipotesi Ł sicuramente il problema principale
dell ostilit nei confronti della personalit giuri dica dell Unione23.
Nonostante ci , il Gruppo di lavoro sulla personali t
giuridica24, di cui faceva parte Giuliano Amato, nella Convenzione
Europea, si Ł espresso orientandosi quasi all unanimit , sul
18
Decisione 2001/352/PESC del Consiglio del 9 aprile 2001 e decisione
2001/682/PESC del Consiglio del 30 agosto 2001.
19
Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano pag. 46.
20
Secondo l articolo 38 del Trattato UE Gli accord i di cui all articolo 24 possono
riguardare materie rientranti nel presente titolo .
21
Ricordiamo che il trattato CECA Ł scaduto nel 2002.
22
Vedi Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p. 63; nota di G. Amato alla
Convenzione con oggetto <<Mandato del gruppo Perso nalit giuridica >> del 31
maggio 2002 punto 6.
23
Daniele L. op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p. 63.
24
Gruppo istituito per lavorare sulle due ipotesi precedentemente citate nel testo.
12
riconoscimento di una personalit giuridica dell Un ione Europea e,
piø precisamente, un unica personalit che inglobas se le altre delle
Comunit 25. ¨ di fatto, invero, che questo gruppo di lavoro n on port
alcun cambiamento.
Un inversione di tendenza si ha, invece, con il lavoro sul
Trattato sulla Costituzione europea26.
L articolo I-7 del suddetto Trattato conferisce all Unione
europea personalit giuridica 27 e, seguendo l orientamento del gruppo
di lavoro precedentemente citato, conferisce all Unione una
personalit giuridica che ingloba quelle delle Comu nit . La
Costituzione europea non prevede piø, infatti, l Unione e le Comunit ,
bens solo l Unione, eliminando quindi il primo pilastro del tempio
descritto nelle pagine precedenti28. Questo vuol dire che dal momento
in cui entrer in vigore il Trattato sulla Costituz ione europea l Unione
europea potr negoziare e concludere accordi intern azionali, non piø
sulla base dell articolo 24 TUE, ma sulla base della personalit
giuridica che permette di intrattenere rapporti con Paesi terzi o
organizzazioni internazionali.
Al momento, comunque il potere di concludere accordi
internazionali resta nelle mani della Comunit . Dal la nascita della
CEE29 , tuttavia, il settore che ha conosciuto notevoli passi avanti
rispetto alle competenze originarie, con risultati decisamente superiori
alle aspettative, Ł proprio quello delle relazioni esterne30.
25
Vedi Convenzione europea sessione del 12-13 settembre 2002.
26
Un unico trattato che inglobi quello che istituisce l Unione Europea e quello che
istituisce la Comunit Europea.
27
L articolo I-7 della Costituzione europea recita come segue: L Unione ha
personalit giuridica .
28
Vedi allegato II.
29
Ricordiamo che la CEE diventa CE nel 1993 a seguito del Trattato di Maastricht
in virtø di una maggiore integrazione tra gli Stati Membri: i settori in cui si ebbe tale
integrazione non riguardavano piø solo il campo economico (Comunit Economica
Europea), ma diversi altri campi. Da qui la denominazione Comunit Europea.
30
Daniele L., p. cit., saggio a cura di A. Tizzano pag. 32.
13
1.3 Le relazioni esterne dell Unione europea: mezzi tramite i quali
l Unione europea intrattiene rapporti con terzi.
In entrambi i settori PESC e GAI, la procedura di conclusione
degli accordi Ł identica: i negoziati vengono condotti dalla Presidenza
che pu essere assistita dalla Commissione, previa autorizzazione del
Consiglio, che delibera all unanimit . ¨ lo stesso Consiglio a decidere
sulla conclusione dell accordo, deliberando anche in questa occasione
all unanimit .
Questi accordi vincolano tutti gli Stati membri, ad eccezione di
quelli che in sede di Consiglio dichiarano che possono assumersi
l impegno solo conformemente alle proprie procedure costituzionali:
in questo caso, nell attesa, gli altri Stati membri possono decidere che
l accordo per loro si applichi in via provvisoria31.
Come accennato nel paragrafo precedente, il Trattato di
Amsterdam porta delle modifiche importanti nell ambito dell Unione
europea. Ci preme, in questa circostanza, riportarne due:
1) si passa da azione congiunta degli Stati membri e
dell Unione ad una politica della sola Unione 32 . ¨ importante
sottolineare come in questa materia gli Stati membri non devono
assumere atteggiamenti che possano pregiudicare l efficacia delle
azioni dell Unione, ma devono sostenere le sue iniziative33 . Sono
tenuti a coordinare, inoltre, la propria azione nell ambito delle
31
Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano pag. 52.
32
Come previsto dall articolo 11 TUE: L Unione stabilisce ed attua una politica
estera e di sicurezza comune (corsivo aggiunto)
33
Come previsto dall articolo 11 par.2 TUE: Gli Sta ti membri sostengono
attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell Unione in uno spirito
di lealt e di solidariet reciproca. Gli Stati mem bri operano congiuntamente per
rafforzare e sviluppare la loro reciproca solidariet politica. Essi si astengono da
qualsiasi azione contraria agli interessi dell Unione o tale da nuocere alla sua
efficacia come elemento di coesione nelle relazioni internazionali .
14
organizzazioni e delle conferenze internazionali; se alcuni Stati
membri non partecipano ad alcuna delle due appena citate, gli altri
devono difendere in quella sede le posizioni comuni dell Unione e
tenere informati i partner assenti sulle questioni di interesse comune34;
2) migliora le modalit di rappresentanza internazi onale
dell Unione. Pur restando il Presidente del Consiglio il rappresentante
dell Unione, nonchØ il responsabile dell attuazione delle decisione
prese e colui che esprime la posizione dell Unione nelle
organizzazioni internazionali, la novit del Tratta to di Amsterdam
consiste nelle persone o istituzioni che affiancano la Presidenza nel
suo ruolo di rappresentante: Per dare maggiore coerenza a questa
funzione sulla scena internazionale, infatti, si Ł previsto che il
Presidente del Consiglio non operi piø con la formula della Troika,
cioŁ con l assistenza degli Stati che hanno esercitato l ultima
Presidenza e quelli che la eserciteranno subito dopo, ma viene assistita
dal Segretario generale del Consiglio, Alto rappresentante per la
PESC 35 (chiamato anche Mister PESC ) ed eventualmente da llo
Stato membro che eserciter la Presidenza successiv a, fermo restando
l associazione della Commissione36. Altri due compiti che il Trattato
di Amsterdam affida all Alto rappresentante per la PESC sono quello
di assistere il Consiglio per le questioni che rientrano nelle materie di
sua competenza e quello di condurre all occorrenza un dialogo
34
Come previsto dall articolo 19 TUE Gli Stati memb ri coordinano la propria
azione nelle organizzazioni internazionali ed in occasione di conferenze
internazionali. In queste sedi essi difendono le posizioni comuni. Nelle
organizzazioni internazionali ed in occasione delle conferenze internazionali alle
quali non tutti gli Stati membri partecipano, quelli che vi partecipano difendo le
posizioni comuni .
35
L articolo 18 par. 3 TUE prevede che La presidenz a Ł assistita dal segretario
generale del Consiglio, che esercita la funzione di Alto rappresentante per la politica
estera e di sicurezza comune.
36
L articolo 18 par. 4 TUE recita: La Commissione Ł pienamente associata ai
compiti di cui ai paragrafi 1 e 2. La presidenza Ł assistita in tali compiti, se
necessario, dallo Stato membro che eserciter la pr esidenza successiva.
15
politico con terzi, a nome del Consiglio e su richiesta della
Presidenza.37
In ultimo Ł stato inserito un articolo38 che istituzionalizzava la
prassi secondo cui viene designato un rappresentante speciale per
problemi politici specifici, a cui pu essere confe rito un apposito
mandato dal Consiglio39.
Oltre all articolo 24 TUE (riguardante la conclusione di
accordi con terzi) l Unione europea, per perseguire gli obiettivi del
Trattato, pu ricorrere all articolo 12 TUE 40 che prevede la decisione
e l adozione di:
- strategie comuni, che forniscono un quadro
orizzontale per la conduzione di azioni specifiche da parte dell Unione
nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in
comune 41. Queste strategie, decise dal Consiglio europeo, fissano gli
obiettivi, la durata e i mezzi che l Unione e gli Stati membri devono
mettere a disposizione, per metterle in pratica 42 . Il vantaggio che
comportano Ł un aumento dell efficienza della politica estera e di
37
Secondo l articolo 26 TUE Il segretario generale del Consiglio, Alto
rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, assiste il Consiglio per le
questioni rientranti nel campo della politica estera e di sicurezza comune, in
particolare contribuendo alla formulazione, preparazione ed attuazione delle
decisioni politiche e conducendo all occorrenza, a nome del Consiglio e su richiesta
della presidenza, un dialogo politico con terzi.
38
L articolo 18 par.5 TUE prevede che Il Consiglio, ogniqualvolta lo ritenga
necessario, pu nominare un rappresentante speciale con un mandato per problemi
politici specifici.
39
In proposito vedi Daniele L., op. cit., saggio a cura di A. Tizzano p.53.
40
L articolo 12 TUE recita come segue: L Unione per segue gli obiettivi di cui
all articolo 11: definendo i principi e gli orientamenti generali della politica estera e
di sicurezza comune; decidendo strategie comuni; adottando azioni comuni;
adottando posizioni comuni; rafforzando la cooperazione sistematica tra gli Stati
membri per la conduzione della loro politica.
41
Vedi in proposito Daniele L., op. cit., saggio a cura di M.G. Garbagnati pag. 253.
42
Secondo l articolo 13 comma 2 TUE Il Consiglio eu ropeo decide strategie
comuni che l Unione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno
importanti interessi in comune. Le strategie comuni fissano i rispettivi obiettivi, la
durata nonchØ i mezzi che l Unione e gli Stati membri devono mettere a
disposizione.
16
sicurezza comune e una maggiore coerenza delle relazioni esterne
dell Unione europea. Le prime azioni comuni hanno riguardato la
Russia43 e l Ucraina44;
- azioni comuni, secondo quanto previsto dall articolo 14
TUE: <<Il Consiglio adotta azioni comuni. Le azioni comuni
affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un
intervento operativo dell Unione. Esse definiscono gli obiettivi, la
portata e i mezzi di cui l Unione deve disporre, le condizioni di
attuazione e, se necessario, la durata.>>
- posizioni comuni, come sancisce l articolo 15 TUE
<<Il Consiglio adotta posizioni comuni. Le posizioni comuni
definiscono l approccio dell Unione su una question e particolare di
natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinchØ le
loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni.>>.
Inoltre gli Stati membri sono tenuti a difendere le posizioni comuni
nelle conferenze internazionali e nelle Organizzazioni internazionali,
nonchØ di coordinare la propria azione in questa sedi45.
Sicuramente, come possiamo ben capire, nonostante l Unione
europea non sia dotata di personalit giuridica, Ł molto attiva in
campo internazionale. La sfida che sta affrontando in questo momento
Ł quella di diffondere la pace e la sicurezza al di l delle sue
frontiere 46 . Secondo la Corte di giustizia, per , non c Ł ness una
43
Strategia comune n. 99/414/PESC del 4 Giugno 1999 (GUCE L 157 del 24
Giugno 1999, p.1).
44
Strategia comune n. 99/877/PESC dell 11 Dicembre 1999 (GUCE L 331 del 23
Dicembre 1999, p.1).
45
Vedi Daniele L., op. cit., saggio a cura di M.G. Garbagnati p.254.
46
Questo obiettivo Ł previsto dall articolo 11.1 del Trattato che istituisce l Unione
europea che recita come segue: 1. L’Unione stabilisce ed attua una politica estera e
di sicurezza comune estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza i cui
obiettivi sono i seguenti:
difesa dei valori comuni, degli interessi fondame ntali, dell’indipendenza e
dell’integrit dell’Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite,
rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutt e le sue forme,
17
disposizione del Trattato che attribuisce alle istituzioni comunitarie il
potere di emanare atti in questo settore 47 , per cui quest azione
internazionale viene condotta dagli Stati membri nel quadro della
politica estera e di sicurezza comune.
A questo scopo l Unione europea sta definendo una politica
estera e di sicurezza comune per potere promuovere la stabilit , la
cooperazione e la comprensione reciproca48.
Ricordiamoci, inoltre, che il punto centrale della politica
dell Unione europea Ł quello di garantire il rispetto dei diritti
fondamentali dell uomo e l effettiva applicazione d ei principi
democratici all interno del proprio ordinamento49, cos come quello di
promuovere e di cercare di garantire il rispetto dei diritti dell uomo,
delle libert fondamentali, della democrazia e dell o Stato di diritto nei
Paesi terzi50. In questi ultimi, cerca di promuovere, inoltre, i diritti
delle donne e dei bambini, nonchØ quelli delle minoranze e degli
sfollati, troppo spesso dimenticati o non considerati dagli ordinamenti
statali interni di tali Paesi.
Secondo una risoluzione del Parlamento europeo sui diritti
umani nel settore della politica estera dell Unione europea, il
consolidamento e la promozione dei regimi democratici, gestiti da
leggi e istituzioni proprie di uno Stato di diritto, che garantiscono la
mantenimento della pace e rafforzamento della sic urezza internazionale,
conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonchØ ai principi
dell’atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli
relativi alle frontiere esterne,
promozione della cooperazione internazionale,
sviluppo e consolidamento della democrazia e dell o stato di diritto, nonchØ
rispetto dei diritti dell’uomo e delle libert fondamentali.
47
Parere 2/94 del 28 marzo 1996 della Corte di giustizia.
48
http://www.eu.int/comm/publications/booklets/move/47/it.doc
49
Il rispetto di questi principi all interno dell Un ione europea Ł previsto dall articolo
6 I comma del Trattato sull Unione europea, che recita come segue: L Unione si
fonda sui principi di libert , democrazia, rispetto dei diritti dell uomo e delle libert
fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri.
50
Daniele L., op. cit., saggio a cura di M. G. Garbagnati pag. 249.
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