Regolamentazione e concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale

mercato è meno efficiente di quella per il mercato. Analizzando la normativa di 
settore ed andando a vedere il suo stato di attuazione troveremo conferma di come, 
sia il legislatore comunitario che quello nazionale abbiano fatto loro tali 
considerazioni optando appunto per la concorrenza per il mercato e con essa tutto 
ciò che ne deriva.  
 
Nel corso del capitolo 1, dopo una breve definizione di servizio pubblico verrà 
analizzato il tema del Trasporto Pubblico Locale andando dapprima ad 
identificarlo, per poi proseguire con un’analisi attenta delle varie problematiche 
che lo contraddistinguono. Passeremo poi in rassegna le varie tipologie di mezzi 
di trasporto che si sono susseguite nel corso dei secoli, dall’Ottocento ai nostri 
giorni. Capiremo meglio per quali ragioni in un certo periodo storico si sono 
preferiti alcuni mezzi di trasporto ad altri e perché poi, con l’avvento di 
innovazioni come il vapore,l’elettricità, il petrolio tutto è cambiato.  
 
Nel capitolo 2 si approfondiranno i principali interventi normativi riguardanti il 
settore del T.p.l. Inizieremo dalla legge quadro per l’ordinamento, la 
ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali per proseguire poi 
con i decreti Burlando, Lanzillotta, Bersani, Bianchi, la legge 133/2008 ed in 
particolare l’art 23.bis Sposteremo poi l’attenzione sul regolamento comunitario 
1370/2007 utile per introdurre il tema delle compensazioni concesse dagli Enti 
locali a quegli operatori che adempiono ad obblighi di servizio pubblico.  
 
Dopo questa rassegna normativa, il capitolo 3, dopo aver analizzato alcuni 
contributi letterari (tra cui quelli di Demsetz, Riordan,Sappington) sul tema delle 
aste, espone i vari modelli utilizzabili per attuare la concorrenza per il mercato. 
Verranno poi elencati i requisiti che devono essere posseduti da un bando di gara 
affinché venga garantito all’operatore più meritevole (come spesso non accade) di 
aggiudicarsi la gara e poter fornire il servizio. Nella restante parte del capitolo 
andremo a definire le diverse tipologie utilizzabili per l’affidamento della gestione 
del T.p.l, tra le quali le gare, l’affidamento a società a partecipazione mista 
pubblico-privata e l’affidamento in house. Per ogni tipologia di gara perseguibile 
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(per interi bacini di traffico, per sub-bacini, per singole tratte)si evidenzieranno gli 
aspetti positivi e negativi. Lo stesso verrà fatto per i diversi tipi di contratto di 
servizio( net cost, gross cost e management contracts). Nell’ultima parte del 
capitolo affronteremo il tema inerente la proprietà delle reti e il trasferimento del 
materiale rotabile con tutte le problematiche connesse. 
 
Nel capitolo 4 infine, l’analisi dello stato di attuazione delle gare metterà in 
evidenza  una situazione profondamente disomogenea tra le regioni italiane  Da 
questo quadro sarà possibile evidenziare le principali problematiche che devono 
essere ordinariamente affrontate dagli Enti locali ogni qualvolta devono bandire 
una gara, e nello specifico, attraverso l’analisi di alcuni casi regionali, i motivi del 
fallimento di tale sistema. Da quest’analisi emergeranno situazioni di notevole 
ritardo nell’applicazione della normativa, come quelle della Calabria e della 
Sardegna, o al contrario di assoluta virtuosità come ad esempio è accaduto in 
Toscana e Lombardia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capitolo 1 
 
Il trasporto pubblico locale e le varie tipologie di 
trasporto nel corso degli anni 
 
1.1 La definizione di Trasporto Pubblico Locale (TPL) e il concetto di 
servizio universale 
 
Prima di definire compiutamente cosa si intenda con il termine trasporto pubblico 
locale non possiamo non analizzare il concetto di servizio pubblico. Con tale 
termine ci si riferisce ad una fattispecie più ampia rispetto a quella di servizio di 
interesse generale. In alcuni casi, si riferisce al fatto che è un servizio offerto alla 
collettività; in altri, che ha finalità di interesse pubblico; in altri ancora, si riferisce 
alla proprietà pubblica o allo status giuridico dell’ente. Un servizio può essere 
definito pubblico quando si estrinseca in un’attività economica che ha ad oggetto 
la produzione di beni e di servizi diretti a soddisfare le esigenze della collettività. 
Da questa definizione salta subito agli occhi l’ininfluenza della veste giuridica 
(pubblica –privata) assunta dall’azienda stando a significare la scarsa importanza 
posseduta a tal senso. Facendo un salto a ritroso nel tempo alla prima definizione 
di servizio pubblico notiamo che in precedenza grande importanza era stata 
attribuita alla natura del soggetto erogatore tant’è che gli attributi che ne 
permettevano l’individuazione erano l’imputabilità diretta dell’attività allo Stato e 
la destinazione a favore di cittadini amministrati. Ultimamente è stata compiuta la 
scelta di orientare la gestione degli enti locali verso logiche manageriali rivolte a 
soddisfare le esigenze del cittadino mediante l’erogazione di servizi pubblici 
qualitativamente migliori. Ecco allora spiegato il passaggio dal concetto 
tradizionale di servizio pubblico utilizzato dalle legislazioni nazionali a quello di 
servizio di interesse generale e di servizio universale del diritto comunitario. Sul 
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servizio di interesse generale la normativa comunitaria prescrive vari obblighi tra i 
quali: l’universalità e la continuità che comportano che il soggetto erogatore sia 
obbligato a garantire la fornitura del servizio a tutti e senza interruzioni; la qualità 
che è diventata un requisito fondamentale nella regolamentazione dei servizi di 
interesse generale; l’accessibilità che impone sia offerto ad un prezzo sostenibile 
in modo che sia fruibile da tutti; la tutela degli utenti che include la buona qualità , 
la sicurezza fisica e la protezione sanitaria, la trasparenza, la libertà di scelta del 
servizio e del fornitore, la possibilità di ricorso, la scelta delle modalità di 
pagamento, la partecipazione attiva di rappresentanti di utenti alla sua valutazione. 
Un servizio universale per essere definito tale deve essere messo a disposizione di 
tutti gli utenti a prescindere dal loro luogo di residenza, a un livello qualitativo 
prestabilito e ad un prezzo accessibile. Il servizio universale può essere catalogato 
come una sottospecie di servizio pubblico che risponde alle stesse esigenze sociali 
di uguaglianza, continuità e accessibilità e come tale è un concetto dinamico nel 
tempo in relazione all’evoluzione delle esigenze collettive oltre che ad essere 
flessibile viste le capacità di adattamento alle differenti circostanze nazionali e 
regionali e alle diverse strutture di mercato. La fissazione dei confini del pubblico 
servizio rappresenta un problema di grande interesse ed attualità soprattutto per 
gli Enti locali che sono chiamati a svolgere un ruolo di primo piano proprio 
nell’individuazione e nell’erogazione del servizio pubblico. tale aspetto è 
confermato proprio un periodo in cui ancor di più alla luce del principio di 
sussidiarietà e del diritto comunitario che impongono la rivisitazione delle 
concezioni tradizionali. Chiarito cosa si intenda per servizio pubblico possiamo 
finalmente definire il trasporto pubblico
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, che non è altro che un tipo di servizio 
pubblico cosi come lo sono le telecomunicazioni, la gestione dell’acqua e 
dell’elettricità,etc. Con il termine trasporto pubblico si intende l'insieme dei mezzi 
di trasporto e delle modalità organizzative che permettono ai cittadini di esercitare 
il proprio diritto alla mobilità servendosi di mezzi non di proprietà (appartenenti 
invece alla categoria del trasporto privato). Tale servizio può essere realizzato con 
svariati mezzi di trasporto tra i quali citiamo: 
autobus,filobus,taxi,treno,tram,funicolare,metropolitana,funivia,aeroplano,traghett
                                                 
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 3 La gestione delle flotte di veicoli per il trasporto pubblico locale di Bottazzi A.  
 
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o,elicottero,nave,etc. Non ce invece uniformità di opinioni sulla possibilità di 
ricomprendere anche ascensori e scale mobili che secondo alcuni posseggono tutti 
i requisiti per poter essere a pieno titolo definiti trasporti pubblici. Una domanda 
che sorge spontanea quando si parla di una modalità di trasporto è “perché dovrei 
utilizzarlo? È conveniente? Se non è conveniente quali sono i motivi? L’utilizzo e 
la gestione di un sistema di trasporto pubblico è conveniente sia per la collettività 
(che per il cittadino privato) per diverse ragioni. Sicuramente si assiste ad una 
riduzione dei costi del viaggio, ad una limitazione dell’inquinamento atmosferico 
ed acustico, diminuisce la congestione dovuta all’utilizzo dei mezzi di trasporto 
individuali, e soprattutto permette di muoversi anche a chi non possiede un mezzo 
privato. È chiaro che non è tutto cosi facile ma esistono anche degli ostacoli che a 
volte rallentano la possibilità di utilizzo tra i quali gli alti costi necessari per 
realizzare le infrastrutture uniti ai lunghissimi tempi necessari per il reperimento 
dei territori dove farle sorgere, unito al problema sugli espropri che spesso vedono 
compiere delle vere e proprie barricata da parte dei proprietari interessati 
confinanti con la nuova infrastruttura. Per un privato cittadino l’utilizzo del 
trasporto pubblico permette di risparmiare denaro visti i minori costi rispetto al 
trasporto privato e Inoltre non si rende necessario guidare il mezzo. Altro 
vantaggio è la presunta puntualità (non sempre!!) visto che si è meno soggetti a 
ritardi dovuti al traffico automobilistico. In alcuni casi però usare il mezzo 
pubblico non è poi cosi tanto conveniente se non addirittura impraticabile. Si apre 
tutto il problema del sovraffollamento dei mezzi, della carente pulizia, 
dell’inadeguatezza degli orari, della mancanza di sicurezza delle stazioni 
soprattutto nelle ore serali, della mancanza di capillarità con la conseguente 
difficoltà a raggiungere la stazione più vicina alla propria casa, della mancanza di 
competitività per quanto riguarda i tempi di percorrenza che a volte non sono 
concorrenziali rispetto a quelli del mezzo privato (troppe fermate intermedie,etc). 
su questo ultimo aspetto si sta lavorando infatti alcune tipologie di trasporto come 
ad esempio i treni alta velocità operano senza effettuare fermate intermedie e 
quindi invogliano ad utilizzarli o intanto almeno a pensarci. Definito cosa si 
intenda per trasporto pubblico ci addentriamo nella branchia del trasporto 
pubblico locale. Con tale termine non si intende altro che la sottocategoria del 
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trasporto pubblico che si occupa di consentire l’effettuazione di piccoli viaggi 
(pendolarismo) come quelli casa-scuola, casa- lavoro. Noi in questo lavoro ci 
concentreremo esclusivamente sul trasporto pubblico locale e più 
specificatamente sui trasporti su gomma e su ferro. Con il termine trasporto 
pubblico locale(TPL) ci si riferisce ad una molteplicità di fenomeni che,se per un 
verso hanno il proprio centro di gravità nel servizio di trasporto pubblico urbano 
collettivo, per l’altro comprendono fenomeni diversi tra loro quali il trasporto 
ferroviario regionale o il servizio di vetture di piazza. Vanno ricompresse pertanto 
tutte le diverse modalità di trasporto pubblico (autobus, filobus, metropolitana, 
tram, treno) che permettono l'esercizio del diritto alla mobilità dei cittadini su 
scala locale (urbana, provinciale e regionale) e sovra locale. A favore del Tpl 
giocano sicuramente la concorrenzialità rispetto al trasporto privato, la diffusione 
e la capillarità sul territorio, la convenienza economica,la sicurezza (meno 
incidenti),la velocità commerciale (nel caso di trasporto su ferro). Tra i contro 
sicuramente troviamo la mancanza/carenza di servizi in aree a domanda debole, il 
comfort inferiore rispetto a un mezzo privato, la mancanza di privacy sui mezzi di 
trasporto, la mancanza di autonomia nella pianificazione dello spostamento. Uno 
dei difetti di tale servizio abbiamo detto è quello di essere poco presente in 
particolari aree, siano esse quartieri periferici di città con difficile accesso, o 
piccoli paesi di vallata. Alcune società per fronteggiare questo problema si stanno 
attrezzando con sistemi a chiamata che consentono attraverso la telefonata a un 
centralino di prenotare il viaggio da/per un determinato quartiere o paese di 
vallata ad un’ora ben precisa, il tutto ad un costo identico o di poco superiore a 
quello del servizio tradizionale.Altre iniziative prese a sostegno del Trasporto 
pubblico Locale sono quelle dei sistemi tariffari integrati e dei moderni sistemi di 
bigliettazione elettronica. I sistemi integrati si sviluppano su scala 
provinciale/regionale e rientrano negli interventi c.d di mobilità sostenibile(volti a 
favorirne l’uso combinato tra diversi sistemi di trasporto). Alcuni esempi a tal 
senso sono quelli della Metrebus per la Provincia di Roma, della SITAM per la 
Provincia di Milano, del Pegaso per la Regione Toscana. I sistemi di 
bigliettazione elettronica si sviluppano in numerose realtà nazionali ed estere nelle 
quali consentono di utilizzare a bordo dei mezzi titoli elettronici registrati su smart 
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card . Tali sistemi consentono di ottenere, pur a fronte di un forte investimento 
iniziale, numerosi vantaggi per gli utenti, per le aziende di trasporto e per gli enti 
locali coinvolti. Possiamo dire che il settore è in piena evoluzione e si trova 
recentemente in una fase di rinnovamento talmente profondo da far risultare 
difficile persino agli esperti ipotizzare possibili evoluzioni e nuovi scenari.  
 
1.2 I vari mezzi di trasporto nel corso degli anni: dall’omnibus a cavalli alla 
metropolitana 
L’omnibus, il cui nome fa pensare a chissà cosa non era altro che una carrozza 
trainata da cavalli. Questo mezzo di trasporto nacque in Francia intorno al 1820 
ma non ebbe un grande sviluppo a causa della sua scomodità. Ricordiamo infatti 
che il quell’epoca le strade erano in terra battuta e piene di buche e imperfezioni. 
Per tali motivi si decise di sistemare nelle città rotaie di ferro per permettere il 
passaggio di carrozze più confortevoli delle altre. In Italia si diffusero 
rapidamente in molte città tra cui Torino e Roma. Celebre la linea che collegava 
piazza del popolo a ponte Milvio
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. Il trasporto a trazione animale presentava molti 
inconvenienti tra cui la necessaria disponibilità di 5-7 cavalli che avevano una vita 
lavorativa di 4-5 anni oltre ai costi di mantenimento degli animali. Non tardarono 
ad arrivare le lamentele di molti cittadini per le esalazioni maleodoranti 
provenienti dai bisogni degli animali nelle strade che ponevano oltretutto seri 
problemi di igiene pubblica. Nella seconda metà dell’800 si iniziò ad utilizzare il 
vapore nei trasporti urbani per trainare locomotive o vetture automotrici e con tale 
applicazione si risolsero molti inconvenienti attinenti la trazione animale. In 
Inghilterra, Francia e Germania si attivarono molte linee gestite da locomotive a 
vapore che però non ebbero vita duratura a causa delle normative di contenimento 
delle emissioni di fumi, ceneri e rumori ad esso associati. Un altro mezzo di 
trasporto su rotaia che si affermò in quegli anni fu la ferrovia funicolare
5
. Le 
funicolari erano dotate solitamente di un solo binario con un incrocio a metà 
percorso dato che le due carrozze erano legate l’una all’altra da una fune 
                                                 
4
 Il primo servizio pubblico urbano in esercizio a Roma, risulta essere stato quello della linea di 
omnibus a cavalli che collegava P.za Venezia con la Basilica di San Paolo, attivato nel giugno del 
1845. 
5
 Studi sulle ferrovie funicolari Torino di Camilla e Bertolero. 
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