Rapporti tra diritto comunitario e diritto interno nella più recente giurisprudenza costituzionale

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constitutum est”)
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; in secondo luogo, non può prescindersi dalla 
normazione, ovvero quell’insieme di atti e comportamenti che i 
consociati ritengono fondamentali per una civile convivenza; infine, 
occorre un’organizzazione, in quanto una società priva di qualunque 
assetto organizzativo non può gettare le basi per la sua 
realizzazione
2
. È evidente che i tre elementi non possano prescindere 
l’uno dall’altro, non potendo esistere normazione senza un apparato 
organizzativo che, a sua volta, non può fare a meno di una 
molteplicità di soggetti. Se cosi è, ovvero se occorrono questi tre 
elementi per riscontrare la presenza di agglomerati giuridici, si può 
notare come essi siano presenti anche in ordinamenti diversi 
dall’ordinamento giuridico per eccellenza che, nelle culture 
occidentali moderne, è rappresentato dallo Stato. Si assiste, infatti, 
all’affiancamento ad esso di ordinamenti quali ad es. quello 
religioso, quello sportivo e quello comunitario. 
                                                 
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 Si notino nella definizione latina alcune particolarità: innanzitutto, l’uso del plurale 
“hominum” che rafforza il concetto di pluralità o di necessaria presenza dell’altro. In secondo 
luogo, l’inciso iniziale “hominum causa” si presta a due letture differenti ma, con ogni 
probabilità, intimamente correlate: può, infatti, essere inteso sia come complemento di causa che 
come complemento di scopo, con la conseguenza di intendere il diritto come un’invenzione fatta 
dagli uomini e per gli uomini. 
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 Locke, a tal proposito, dando un’altra giustificazione alla nascita del diritto, fondata sul 
contrattualismo o sul contratto sociale, vede la nascita dell’ordinamento giuridico 
nell’abbandono dello stato di natura, ovvero quando gli individui decidono di organizzarsi per 
evitare di distruggersi a vicenda: “ne cives ad arma ruant”. 
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 Il compito che spetta all’interprete, una volta riscontrata 
l’esistenza di queste “altre forme di vita nell’universo giuridico”, è 
quello di trovare i punti di contatto tra l’ordinamento statale e gli 
altri ordinamenti. Onere questo che deve, tra l’altro, considerare le 
differenze tra i vari ordinamenti, in quanto se per l’ordinamento 
confessionale e per l’ordinamento sportivo si tratta di sistemi nati 
per sviluppare la personalità dell’uomo, per usare un’espressione 
contenuta nell’art. 2 della Costituzione, non altrettanto può dirsi per 
l’ordinamento comunitario. Nato, probabilmente, con scopi limitati 
− analogamente a quanto già riscontrato negli altri ordinamenti − 
consistenti nell’impedire la corsa al riarmo dello Stato che si era reso 
protagonista dello scoppio della seconda guerra mondiale, attraverso 
la geniale intuizione di Robert Shumann, esso ha avuto modo di 
svilupparsi e di rafforzarsi al di là di ogni aspettativa e previsione 
dei padri fondatori. Si assiste, oggi, alla realizzazione di un apparato 
organizzativo e normativo di enorme portata in grado di imporre la 
sua prospettiva a quella dei singoli Stati. Non si può fare a meno di 
notare che, quando lo Stato si è trovato di fronte ad un altro 
ordinamento con cui instaurare un rapporto, al fine di promuovere lo 
sviluppo della persona umana, ha sempre esercitato liberamente la 
sua sovranità, che si è tradotta ad es. ora nelle intese con le 
confessioni religiose ora nelle leggi che hanno compiutamente 
regolato il movimento sportivo. Nel caso del diritto comunitario, 
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invece, lo Stato si è trovato di fronte ad un’organizzazione che, se in 
un primo momento ha riconosciuto e rispettato la sovranità dei 
singoli Stati, successivamente ha avuto modo di svilupparsi 
prescindendo dalle dinamiche operanti all’interno dei territori 
nazionali. Una sorta di moderno “cavallo di Troia” che, una volta 
fatto entrare dentro le mura dello Stato, ne ha minato alcuni aspetti 
fondamentali: dal ruolo delle Istituzioni alle funzioni della 
magistratura, dalle fonti del diritto fino alla posizione della Corte 
costituzionale. Proprio l’attività della Corte può essere considerata 
uno degli aspetti più rilevanti nel processo di integrazione 
dell’Unione europea, anche se in non poche occasioni ha preferito 
sposare una politica difensiva rispetto alla dirompente avanzata del 
diritto comunitario; forse consapevole di rischiare di perdere il ruolo 
assegnatole dal costituente, ovvero di supremo organo garante della 
Costituzione. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
 
LA CONFIGURAZIONE DEI RAPPORTI CON 
L’ORDINAMENTO COMUNITARIO NELL’EVOLUZONE 
DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE 
COSTITUZIONALE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Premessa 
 
Il rapporto tra le fonti del diritto comunitario e le fonti del 
diritto interno ha creato non pochi problemi agli interpreti, al punto 
che ancora oggi i risultati acquisiti non possono certo dirsi 
soddisfacenti. L’evoluzione che ha dato vita all’attuale assetto è 
stata, infatti, frutto di numerosi sforzi dottrinali e di una corposa 
opera di razionalizzazione da parte della Corte costituzionale
3
.  
Il problema fondamentale risiede nella esistenza di due 
ordinamenti, quello nazionale e quello comunitario, destinati ad 
interagire costantemente alla luce dell’obiettivo prefissato dai Padri 
                                                 
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 Nella sterminata letteratura in ordine ai rapporti tra diritto interno e diritto comunitario, si 
segnalano: V. ANGIOLINI-N. MARZONA, Diritto comunitario-diritto interno:effetti 
costituzionali e amministrativi, Padova 1990; L. CALIFANO, Separazione e integrazione fra 
ordinamento interno e ordinamento comunitario nella recente giurisprudenza della Corte 
costituzionale, in St. parl. pol. cost.., 111/1969; M. CARTABIA-M. LUCIANI, Note sui 
rapporti fra Costituzioni nazionali e integrazione sopranazionale nella giurisprudenza dei 
tribunali costituzionali europei, in Dir. Pubbl. 1995; F. DONATI, Diritto comunitario e 
sindacato di costituzionalità, Milano 1995; E. MENCARELLI, La legge comunitaria tra vincoli 
di attuazione del diritto comunitario e autovincoli legislativi dei procedimenti di recepimento, in 
AA.VV., Trasformazioni della funzione legislativa, I, Vincoli alla funzione legislativa, a cura di 
F. Modugno, Milano 1999; A. RUGGERI, Continuo e discontinuo nella giurisprudenza 
costituzionale a partire dalla sent. n. 170 del 1984, in tema di rapporti tra ordinamento 
comunitario e ordinamento interno: dalla teoria della separazione alla prassi della integrazione 
sistemica?, in Giur. cost., 1991. 
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fondatori dell’Unione: la piena integrazione tra gli stati dell’Unione 
Europea. 
Tuttavia, al momento della creazione delle tre Comunità, le 
esigenze contingenti - legate alla questione dell’appartenenza del  
bacino della Ruhr - erano talmente importanti che non si poteva 
certo pensare a tutti i profili problematici che l’istituzione di un 
organismo, con potere di emanare atti pienamente efficaci all’interno 
del territorio degli stati, poteva comportare. Ma il problema della 
possibile coesistenza di atti emanati da due ordinamenti diversi 
venne alla luce al momento dell’esecuzione dei trattati istitutivi; 
esecuzione che avvenne non tramite legge costituzionale, a causa 
dell’opposizione del partito comunista, ma con legge ordinaria. Tale 
soluzione era evidentemente incompatibile con l’assetto delineato 
dalla Costituzione
4
 soprattutto sotto il profilo della normazione sulla 
                                                 
4
 Per un inquadramento generale in tema di fonti del diritto, oltre a V. CRISAFULLI, Lezioni di 
diritto costituzionale, II, Le fonti normative, Padova 1984, v. A. PIZZORUSSO, Delle fonti del 
diritto, in Commentario del Codice civile, a cura di A. Scialoja e G. Branca, Bologna-Roma 
1977; A. RUGGERI, Gerarchia, competenza, e qualità nel sistema costituzionale delle fonti 
normative, Milano 1977; G. ZAGREBELSKY, Il sistema costituzionale delle fonti del diritto, 
Torino 1984; F. SORRENTINO, Le fonti del diritto, Genova 1994; F. MODUGNO, Appunti per 
una teoria generale del diritto. La teoria del diritto oggettivo, Torino 1989; L. PALADIN, 
Saggio sulle fonti del diritto italiano: le problematiche della definizione e dell’individuazione, 
in Quad. cost. 1993; G. ALPA, I principi generali e le fonti del diritto, in Pol. Dir. 1992; T. 
MARTINES, Istituzioni  di diritto pubblico, a cura di L. Ventura, Milano 1999; P. RESCIGNO, 
Corso di diritto pubblico 1999/2000; R. BIN-G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino 
2000. 
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normazione: i Trattati prevedevano un sistema di fonti (in particolare 
regolamenti e direttive) di rango quantomeno uguale, se non 
addirittura superiore, derogando alla regola, risalente al Crisafulli, 
del numerus clausus delle norme primarie. 
È evidente l’illegittimità di una tale soluzione; tuttavia ragioni 
di carattere essenzialmente politico più che giuridico hanno indotto a 
trovare una giustificazione a questo assetto, in quanto una logica 
prevalentemente nazionale avrebbe comportato una crisi 
istituzionale e una possibile estromissione dell’Italia dall’Unione. 
 
2. La copertura costituzionale delle fonti comunitarie 
 
La situazione di conflitto tra ordinamento interno e 
ordinamento comunitario, quale si era venuta a creare a seguito della 
sentenza n. 14/1964 - che aveva configurato un sistema basato sulla 
parità tra le fonti primarie nazionali e le fonti comunitarie - venne 
parzialmente risolta dal Giudice delle leggi con la sentenza n. 
183/1973. La sentenza n. 14 aveva, infatti, concluso, essendo in 
presenza di atti aventi pari rango nella gerarchia delle fonti, che un 
atto comunitario (come ad esempio un regolamento) poteva essere 
abrogato da una legge nazionale successiva sulla base del noto 
 9
canone della lex posterior
5
. Di fatto una soluzione del genere 
rimetteva il primato del diritto comunitario, sancito nell’art. 189 
Trattato CEE, alla buona volontà delle maggioranze politiche e dei 
parlamenti nazionali.  
La situazione muta radicalmente nel 1983 quando la Corte 
trova una giustificazione all’esecuzione dei Trattati con legge 
ordinaria tra le stesse norme della Costituzione, addirittura tra i 
principi fondamentali, allo stesso tempo confermando il primato del 
diritto comunitario. Vi si legge: “La disposizione dell'art. 11 della 
Costituzione significa che, quando ne ricorrano i presupposti, è 
possibile stipulare trattati i quali comportino limitazione della 
sovranità, ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinaria”
6
. Per 
quanto riguarda il caso di un regolamento successivo ad una legge 
                                                 
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 Cfr. sent. n. 14/64, punto 6 del cons. in dir, “Non vale, infine, l'altro argomento 
secondo cui lo Stato, una volta che abbia fatto adesione a limitazioni della propria sovranità, ove 
volesse riprendere la sua libertà d'azione, non potrebbe evitare che la legge, con cui tale 
atteggiamento si concreta, incorra nel vizio di incostituzionalità. Contro tale tesi stanno le 
considerazioni ora esposte, le quali conducono a ritenere che la violazione del trattato, se 
importa responsabilità dello Stato sul piano internazionale, non toglie alla legge con esso in 
contrasto la sua piena efficacia. 
Nessun dubbio che lo Stato debba fare onore agli impegni assunti e nessun dubbio che il trattato 
spieghi l'efficacia ad esso conferita dalla legge di esecuzione. Ma poiché deve rimanere saldo 
l'impero delle leggi posteriori a quest'ultima, secondo i principi della successione delle leggi nel 
tempo, ne consegue che ogni ipotesi di conflitto fra l'una e le altre non può dar luogo a questioni 
di costituzionalità.” 
6
 Cfr. sent. n. 183/73, punto 6 del cons. in dir. 
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ordinaria nulla quaestio, applicando in tal caso i principi generali 
sulla lex posterior; invece, nel caso in cui sia la norma di legge la 
fonte sopravvenuta, questa non potrà prevalere sulla fonte 
comunitaria in virtù della copertura offerta dall’art. 11 Cost. Si passa 
da un’ottica formale-procedimentale, fatta propria dalla sentenza del 
1964, ad un’ottica assiologico-sostanziale grazie alla copertura 
offerta dal valore della pace e giustizia tra le nazioni sancito nell’art. 
11. Per di più, la Corte precisa che una tale interpretazione 
dell’articolo 11 è l’unica ragionevole in quanto “la disposizione 
risulterebbe svuotata del suo specifico contenuto normativo, se si 
ritenesse che per ogni limitazione di sovranità prevista dall'art. 11 
dovesse farsi luogo ad una legge costituzionale. È invece evidente 
che essa ha un valore non soltanto sostanziale ma anche 
procedimentale, nel senso che permette quelle limitazioni di 
sovranità, alle condizioni e per le finalità ivi stabilite, esonerando il 
Parlamento dalla necessità di ricorrere all'esercizio del potere di 
revisione costituzionale”
7
. In altre parole la funzione dell’articolo 11 
è quella di garantire la possibilità di una esecuzione dei trattati con 
legge ordinaria, in quanto la necessaria procedura aggravata sarebbe 
superflua in virtù del preventivo assenso che il Costituente ha 
operato riguardo l’ingresso di norme di un ordinamento terzo. 
Limitandoci per il momento a queste prime osservazioni vi è subito 
                                                 
7
 Cfr. sent. n. 183/1973, punto 6 del cons. in dir. 
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da rilevare la contraddittorietà delle conclusioni cui giunge la Corte 
sulla base del fatto che, se da un lato predilige una logica 
assiologico-sostanziale (con il richiamo al valore della pace e 
giustizia fra le nazioni), dall’altro ricade nel formalismo in quanto 
ritiene sufficiente il procedimento ordinario per l’esecuzione dei 
trattati in virtù di una norma costituzionale che “tacitamente” lo 
ammetterebbe. 
Inoltre un’interpretazione siffatta dell’articolo 11 peccherebbe 
per eccesso e per difetto: per eccesso perché sarebbe veramente 
forzato far rientrare tra le norme coperte dal valore della pace e 
giustizia delle nazioni direttive o regolamenti che nulla hanno a che 
vedere con tali valori (si pensi ai regolamenti riguardanti le pratiche 
e i trattamenti enologici); per difetto laddove non comprende anche 
trattati internazionali diversi da quelli comunitari (come ad esempio 
la normativa internazionale sul disarmo nucleare).  
I problemi maggiori, tuttavia, nascenti dalla sentenza n. 183 
derivano principalmente dalla nota teoria c.d. dei controlimiti, 
escogitata dalla Corte nell’intento di salvaguardare i principi 
costituzionali. 
 
 
 
 
 12
3. I controlimiti 
 
La teoria dei controlimiti prende le mosse da un postulato 
tanto semplice quanto fondamentale: tutte le volte che una norma 
comunitaria si pone in contrasto con un principio fondamentale o 
con i diritti inalienabili della  persona umana essa, per sistema, 
recede sempre. In sostanza la norma comunitaria deroga a qualunque 
norma interna, sia pure di rango costituzionale, purché non sia un 
principio fondamentale
8
. Sembrerebbe che la logica privilegiata sia 
quella sostanziale; tuttavia il ragionamento seguito non riesce a 
sfuggire alle maglie di un rigido formalismo. Infatti, in caso di 
contrasto tra una norma comunitaria e una norma interna servente un 
principio fondamentale prevale sempre la norma interna. Traslando 
il ragionamento sulle norme della Costituzione si concluderebbe che 
l’articolo 11 si arresta laddove “impatti” con un principio 
fondamentale. Con una conseguenza tutt’altro che trascurabile: 
l’articolo 11 si attesterebbe, nell’ambito della gerarchia delle fonti, 
su una posizione intermedia tra i principi fondamentali e le altre 
norme costituzionali, nonostante la espressa qualificazione dei primi 
dodici articoli della Costituzione come “Principi fondamentali”. 
                                                 
8
 Cfr. S. BARTOLE, voce Principi generali del diritto (dir. cost.), in Enc. dir., XXXV (1986), 
497. V. anche F. SORRENTINO, I principi generali dell’ordinamento giuridico 
nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto, in Dir. e soc., 1987, 181 ss. 
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Occorre precisare che una logica inversa che, al contrario, desse 
sempre prevalenza all’articolo 11 sarebbe parimenti illegittima in 
quanto la norma comunitaria godrebbe della stessa forza passiva di 
un principio fondamentale; in tal modo si avrebbe una fonte di 
potere costituito (quale la norma comunitaria) avente la stessa forza 
di una fonte di potere costituente. 
In realtà, il vizio di fondo risiede nella considerazione che la 
teoria dei controlimiti si muova su una logica sostanziale; se così 
fosse, in caso di urto tra due principi fondamentali la tecnica da 
utilizzare sarebbe quella del bilanciamento, ossia di un procedimento 
basato sull’interpretazione dei principi contrastanti finalizzato al loro 
contemperamento e, se del caso, anche al sacrificio di uno dei due. 
Ma, beninteso, sulla base di un giudizio a posteriori e non 
pregiudizialmente schierato a favore di questo o quel principio. 
Bisogna, comunque, riferire che la Corte costituzionale non hai mai 
fatto valere i controlimiti nonostante siamo passati più  di trenta anni 
dalla loro istituzione. È possibile che in quest’arco di tempo non si è 
mai presentata una norma comunitaria in contrasto con un principio 
fondamentale quale ad esempio il principio di uguaglianza? 
Francamente sembra un po’ strano che in tutto questo tempo la Corte 
non abbia mai invalidato un regolamento o una direttiva per 
violazione di un principio fondamentale. Al punto che forse si deve 
distinguere un piano giuridico dove risiede la teoria dei controlimiti 
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da un piano politico che vede dominante la causa di integrazione 
europea, assolutamente inconciliabile con la Costituzione nazionale 
della quale è “custode geloso”, all’interno dei confini dello Stato, la 
Corte costituzionale. 
 
4. Problematiche aperte dalla sentenza n. 183/1973 
 
L’espediente utilizzato nella sentenza n. 183, come si è avuto 
modo di vedere, doveva servire ad assicurare il rispetto del primato 
del diritto comunitario sul diritto interno; solo attraverso una norma 
costituzionale, infatti, si poteva impedire la violazione di norme 
comunitarie da parte di norme nazionali, come espressamente 
sancito nella sentenza n. 14/1964.  
Con una conseguenza tutt’altro che trascurabile: una legge 
italiana, di contrario avviso rispetto ad una norma comunitaria, 
doveva essere necessariamente impugnata davanti alla Corte 
costituzionale per rilevarne l’incostituzionalità sulla base del 
parametro dell’art. 11 Cost. Una soluzione perfettamente 
rispondente al dettato costituzionale, ma inadeguata se l’obiettivo 
era quello di assicurare il primato del diritto comunitario sulla base 
dell’orientamento espresso dalla Corte di Lussemburgo. La risposta 
di quest’ultima non tardò a venire: con la sent. 9 marzo 1978, in 
causa 106/77, Simmenthal, la Corte di Giustizia replicò alla Consulta 
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affermando l’inammissibilità di un sistema che vedeva il primato del 
diritto comunitario subordinato alla pronuncia di una Corte 
costituzionale. Effettivamente l’impressione è che l’impegno a 
rispettare gli obblighi comunitari, se prima era rimesso alla volontà 
del legislatore, dopo il 1973 era lasciato al prudente apprezzamento 
della Corte costituzionale
9
. Non si dimentichi, inoltre, la natura 
incidentale del giudizio costituzionale che presuppone un giudizio 
pendente e un  preventivo accertamento, da parte del giudice a quo, 
circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione. In 
sintesi, fondata era la preoccupazione della Corte di Giustizia circa 
la mancanza di efficacia diretta degli atti comunitari; d’altra parte, 
corretta era l’impostazione della Corte costituzionale riguardo la 
necessità di una sua pronuncia se il parametro di riferimento era 
l’art. 11 Cost. 
 
 
                                                 
9
 L’effetto derivante da tale impostazione potrebbe essere l’estromissione dell’Italia dal 
processo d’integrazione comunitaria, sia che si ritenga che la eventuale declaratoria di 
incostituzionalità non potrebbe aggredire che l’ordine di esecuzione nel suo complesso, 
riguardando lo stesso il Trattato complessivamente inteso e non le sue singole norme; sia che si 
immagini una sentenza che censuri la legge di esecuzione del trattato “nella parte in cui” 
consente l’ingresso di singole specifiche norme contrastanti coi principi supremi, secondo 
l’ipotesi prospettata nella sentenza n. 232 del 1989. In tal caso, infatti, la gravità della pronuncia 
avrebbe l’effetto politico, non meno importante quindi, di mettere in discussione la 
partecipazione dell’Italia alla Comunità.