Rapporti interordinamentali e controlimiti

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INTRODUZIONE 
 
 
Oggetto della presente indagine è l‟analisi dei rapporti tra 
l‟ordinamento comunitario e l‟ordinamento nazionale. 
È necessario precisare che la costruzione di un ordinamento 
giuridico europeo – tuttora in itinere – è frutto di un processo 
graduale, iniziato nel 1957 con la firma a Roma dei Trattati istitutivi 
della CEE (Comunità economica europea) e dell‟EURATOM. 
Tuttavia, tale percorso non può ancora considerarsi concluso. 
Un primo arresto dell‟integrazione europea si era verificato con la 
bocciatura del Trattato costituzionale da parte della Francia e dei 
Paesi Bassi
1
. 
In seguito al vertice di Bruxelles del giugno 2007 si era però arrivati 
ad un nuovo accordo che si era concretato nella firma del Trattato di 
Lisbona il 13 dicembre 2007
2
. 
Anche in questo caso il sistema referendario era stato foriero di un 
blocco nell‟evolversi del processo di integrazione comunitaria, in 
virtù del no dell‟Irlanda. 
                                                 
1
 Il processo di ratifica si è infatti interrotto quando il 54,7 % dell‟elettorato francese ha scelto 
di non sottoscrivere il Trattato. Tramite referendum si è espressa anche l‟Olanda, attestandosi 
anch‟essa su posizioni negative rispetto all‟entrata in vigore del Trattato. 
2
 L‟obiettivo, di fatto poi rimasto sulla carta, era di farlo entrare in vigore prima delle elezioni 
europee del 2009.
2 
 In un secondo momento, con il referendum del 2 ottobre 2009, il 
popolo irlandese aveva modificato la propria scelta, permettendo 
dunque l‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 
2009. 
La ricostruzione delle fasi della costruzione dell‟Unione – 
naturalmente del tutto sommaria in virtù del differente tema di 
trattazione – è comunque necessaria per capire la complessità dei 
rapporti in questione. 
Entrando nel vivo dell‟elaborato, occorre precisare che 
l‟esposizione si suddivide in quattro capitoli, ai quali corrispondono 
altrettante aree tematiche: nel primo capitolo, è stata presa in 
considerazione la giurisprudenza della Corte costituzionale relativa 
ai rapporti con l‟ordinamento dell‟Unione europea. 
A tal proposito, si segnala fin da ora come la Consulta abbia seguito 
trend non univoci, assestandosi poi su posizioni chiare a partire 
dalla sent. n. 170 del 1984 (c.d. sentenza La Pergola). 
Non si può non evidenziare un vizio di fondo, ovvero la 
ratificazione del Trattato che istituisce la Comunità europea con 
legge ordinaria invece che con una legge costituzionale
3
. 
Ragioni di carattere politico hanno sicuramente influenzato la 
successiva scelta della Corte costituzionale di ancorare all‟art. 11 il 
                                                 
3
 Durante l‟Assemblea costituente venne presentato l‟emendamento Lussu, volto a includere 
nell‟art. 11 della Costituzione un riferimento ad eventuali organizzazioni europee; ma esso 
andò incontro ad una bocciatura.
3 
fondamento del primato del diritto comunitario su quello nazionale;  
il rischio era quello di subire l‟esclusione dall‟Unione e 
dall‟integrazione che si andava instaurando tra gli Stati membri: 
soluzione accompagnata da seri dubbi di legittimità per una serie di 
motivazioni che verranno in seguito specificate. 
In particolare, ci si soffermerà sulla elaborazione, ricostruzione e 
metamorfosi della categoria dei controlimiti, vera e propria pietra 
angolare dello studio de quo
4
.  
La trattazione proseguirà poi – nel secondo capitolo – con il  
centrale tema del rapporto tra la Corte costituzionale e la Corte di 
giustizia della Comunità europea, il quale − proprio recentemente − 
sembra evolversi nel senso di una maggiore apertura al dialogo 
grazie all‟ordinanza dei giudici costituzionali n. 103 del 2008. 
In questa, per la prima volta, la Consulta ammette l‟esperibilità del 
rinvio pregiudiziale ex art. 234 TCE, sia pure solo con riferimento 
alle questioni sollevate in via principale.  
Definito da autorevole dottrina uno “strumento di preziosa 
collaborazione”
5
, il rinvio in questione rappresenta – come poi si 
preciserà in seguito – la chiave di volta dei rapporti 
                                                 
4
 Essi si identificano con <<quei principi supremi che appartengono all‟essenza dei valori 
supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana e che non potrebbero essere sovvertiti o 
modificati neppure da leggi costituzionali>> (Corte cost., sentenza n. 1146 del 15 dicembre 
1988). Si fa riferimento, ad esempio, ai diritti inalienabili della persona umana. 
5
 U. VILLANI, I “controlimiti” nei rapporti tra diritto comunitario e diritto italiano, in Studi 
in onore di Vincenzo Starace, Napoli, 2008.
4 
interordinamentali, in una prospettiva di piena tutela dei diritti 
fondamentali del nostro ordinamento. 
Con l‟avvertenza che di “controlimiti” veri e propri si parla solo 
con riferimento ai rapporti tra Unione europea e ordinamento 
interno, si passerà poi all‟analisi del rapporto tra la Corte 
costituzionale e la Corte europea dei diritti dell‟uomo, necessaria 
per comprendere pienamente l‟importanza di una comunicazione di 
tipo dialogico tra le Corti. 
In materia, particolarmente significative sono le sentenze della 
Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 2007, le quali riconoscono 
che le norme CEDU hanno il valore di integrazione del parametro 
costituzionale ex art. 117 Cost.; si segnalano, inoltre, fin da ora, le 
sentenze nn. 311 e 317 del 2009. 
Infine, il quarto capitolo è dedicato all‟analisi dei rapporti tra le 
Corti europee di altri Stati membri e l‟ordinamento comunitario.  
Diverse sono le posizioni degli Stati membri rispetto al problema 
dei rapporti interordinamentali; tuttavia, è certo che il confronto non 
può che essere uno stimolo alla crescita dell‟integrazione, 
favorendo un‟interazione produttiva tra le giurisdizioni europee e 
quelle nazionali
6
. 
                                                 
6
 Così F. BALAGUER CALLEJÒN, Le Corti costituzionali e il processo di integrazione 
europea,Relazione al convegno annuale organizzato dall‟Associazione italiana costituzionalisti 
del 2006, La circolazione dei modelli e delle tecniche del giudizio di costituzionalità in 
Europa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
5 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO I 
I RAPPORTI CON L’ORDINAMENTO COMUNITARIO 
NELL’EVOLUZIONE DELLA GIURISPRUDENZA 
COSTITUZIONALE
6 
1. Il cammino comunitario della Corte Costituzionale 
italiana. 
 
 
L‟ordinamento comunitario, per quanto sui generis e non 
riconducibile tout court ad un sistema federale, ha una sua 
completezza istituzionale e un‟idoneità a fare anche dei singoli 
individui, e non soltanto degli Stati membri, i destinatari delle sue 
fonti: ciò gli permette di differenziarsi da qualsiasi altra 
organizzazione internazionale a causa dell‟avanzato processo di 
integrazione con gli ordinamenti degli Stati membri.  
Tuttavia, il problema maggiore dei rapporti interordinamentali 
risiede proprio nell‟esistenza di due ordinamenti, quello nazionale e 
quello comunitario, destinati ad interagire costantemente alla luce 
dell‟obiettivo fissato dai Trattati istitutivi: la piena integrazione tra 
gli Stati Membri dell‟Unione europea. 
Nel quadro di una pluralità di ordinamenti, i conflitti normativi tra 
questi sono inevitabili; ciò che è richiesto, in effetti, ad un sistema 
giuridico non è tanto l‟assenza di conflitti, quanto l‟esistenza di 
principi e criteri che rendano possibili la soluzione di tali conflitti.
7 
Va sottolineato, infatti, come il rapporto tra le fonti comunitarie e le 
fonti interne abbia creato non pochi problemi agli interpreti
7
, sorti – 
fondamentalmente − al momento dell‟esecuzione dei trattati 
istitutivi; esecuzione avvenuta con legge ordinaria e non tramite 
legge costituzionale, diversamente da quanto è accaduto in altri 
Paesi. 
Fondamentale, in quello che è stato efficacemente definito il 
cammino comunitario del nostro Paese
8
, è stato il ruolo della 
giurisprudenza costituzionale. 
 Le pronunce della Corte hanno evidenziato un passaggio da 
un‟iniziale diffidenza nei confronti delle posizioni comunitarie 
all‟attuale accettazione della prevalenza del diritto comunitario su 
quello interno
9
: più precisamente, si è giunti così al riconoscimento 
della supremazia del diritto comunitario e l‟efficacia delle sue fonti 
derivate – dai regolamenti alle direttive e alle sentenze 
                                                 
7
 Si segnalano, tra gli altri, A. RUGGERI, Continuo e discontinuo nella giurisprudenza 
costituzionale a partire dalla sent. n. 170 del 1984, in tema di rapporti tra ordinamento 
comunitario e ordinamento interno: dalla teoria della separazione alla prassi della 
integrazione sistemica?, in Giur. cost., 1991, p. 1583 ss.; M. CARTABIA-M. LUCIANI, Note 
sui rapporti fra Costituzioni nazionali e integrazione sopranazionale nella giurisprudenza dei 
tribunali costituzionali europei, in Dir. Pubbl. 1995; G. ZAGREBELSKY, Il sistema 
costituzionale delle fonti del diritto, Torino 1984; V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto 
costituzionale, II, Le fonti normative, Padova 1984; T. MARTINES, Istituzioni di diritto 
pubblico, a cura di L. Ventura, Milano 1999; P. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico 
1999/2000; R. BIN-G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino 2000. 
8
 P. BARILE, Il cammino comunitario della Corte, in Giur. cost., 1973, p. 2406 ss. 
9
 La dottrina ha suddiviso l‟evoluzione del rapporto tra ordinamento comunitario e 
ordinamento interno operata dalla Corte Costituzionale in tre fasi. Sul punto, F. 
SORRENTINO, Profili costituzionali dell‟integrazione comunitaria, Torino, 1996, 5 ss., 
secondo il quale la prima fase inizierebbe con la sent. n. 14 del 1964; la seconda, con la sent. n. 
183 del 1973; la terza, con la sent. n. 170 del 1984 e non si sarebbe ancora conclusa.
8 
interpretative della Corte di Giustizia – con prevalenza di queste 
ultime sulle fonti del diritto interno confliggenti con esse, in tutte le 
materie riservate alla competenza della Comunità europea dai 
Trattati istitutivi. 
 
1.1 La copertura costituzionale delle fonti comunitarie. 
 
 
La Corte di giustizia è pervenuta fin da subito all‟affermazione 
della prevalenza delle norme comunitarie sulle norme nazionali, 
come riconoscimento complementare a quello relativo all‟effetto 
diretto. Invece, in origine l‟orientamento della Corte Costituzionale 
era nettamente contrastante con quello della Corte di giustizia, ma 
nel corso degli anni la posizione del nostro supremo giudice 
nazionale si è progressivamente avvicinata a quella del giudice 
comunitario. 
In un primo momento, la Corte costituzionale - con la sent. n. 14 del 
1964
10
 – aveva configurato un sistema basato sulla parità tra le fonti 
primarie nazionali e le fonti comunitarie. Da un lato, i regolamenti e 
le norme self-executing prevalevano su norme interne precedenti 
che fossero incompatibili con essi, mentre, dall‟altro, le norme 
                                                 
10
 Corte cost., sent. 24 febbraio 1964, n. 14, in Giur. cost., 1964, p. 129 ss.
9 
comunitarie potevano essere superate da norme legislative interne 
posteriori.  
Il problema fu sollevato nei primi anni sessanta, quando la legge 
italiana di nazionalizzazione dell‟energia elettrica fu contestata 
dinanzi al giudice conciliatore di Milano, sotto il duplice profilo 
della incompatibilità con la Costituzione e con il diritto 
comunitario. 
La Corte Costituzionale, nella sentenza Costa c. ENEL, affermò che 
le disposizioni comunitarie non avevano un‟efficacia superiore a 
quella della legge ordinaria, considerato che i Trattati erano stati 
resi esecutivi con legge ordinaria. Pertanto, il contrasto tra norme di 
pari rango andava risolto sulla base del principio della successione 
delle leggi nel tempo, con la conseguenza che la compatibilità della 
legge interna sulla nazionalizzazione dell‟energia elettrica con il 
Trattato non andava neppure verificata, dovendosi applicare la 
norma nazionale in quanto successiva alla norma comunitaria. 
In altri termini, poiché si trattava di atti (legge di esecuzione e leggi 
comuni sopravvenienti e incompatibili con il diritto comunitario) 
aventi pari rango nella gerarchia delle fonti, veniva utilizzato il 
canone della lex posterior.
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11
 Cfr. sent. n. 14/64, punto 6 del cons. in dir: <<non vale, infine, l'altro argomento secondo cui 
lo Stato, una volta che abbia fatto adesione a limitazioni della propria sovranità, ove volesse 
riprendere la sua libertà d'azione, non potrebbe evitare che la legge, con cui tale atteggiamento 
si concreta, incorra nel vizio di incostituzionalità. Contro tale tesi stanno le considerazioni ora