5
Premessa.
Il nuovo rapporto cittadino amministrazione.
Nella nostra società, dinamica e in continua evoluzione, è necessario
essere intraprendenti nell’anticipare e nel reagire prontamente alle
continue sfide, dettate dal cambiamento. Per questo «la Pubblica
amministrazione italiana è obbligata a dover scegliere tra la rigidità di
un passato ormai sperimentato e la flessibilità di un futuro ancora da
scoprire»; «in un contesto in cui i paradigmi della società mutano così
radicalmente e in tempi molto stretti, la strada da intraprendere è segnata
dall’instabilità e dalla messa in discussione continua delle routine e
delle soluzioni sperimentate in passato»
2
. Bisogna essere reattivi e saper
cogliere le opportunità offerte, incanalando gli sforzi e le iniziative
«nella rapida adozione del valore digitale, come elemento strategico di
ripresa, di crescita e accelerazione»
3
. Nel continuo rinnovarsi, le P.A.,
devono attenersi a precisi standard di funzionalità, efficienza e rispetto
della legalità, mediante misure di pubblicità e trasparenza. In questo
contesto, l’informatica
4
si pone come miglior strumento per consentire alla
macchina pubblica questo nuovo approccio operativo, dal momento che per
sua stessa natura, la digitalizzazione delle procedure non può non
apportare velocità nell’elaborazione dei dati, trasparenza, uguaglianza di
trattamento e razionalizzazione dei compiti, riducendo tutte quelle
operazioni meccaniche e ripetitive che i computer sono in grado di svolgere
in tempi più rapidi ed a costi ridotti.
2
Cfr. S. Russo, G. Silvestri, Pubblica amministrazione, innovazione e cambiamento
organizzativo, pag. 11, Aracne ed., 2012
3
Cfr. Poggiani A., Tedeschi G., La trasformazione digitale come matrice di crescita, pp.
4-5, AA.VV., Looking forward, La trasformazione digitale, Aggiungere tecnologia al business
per ottenere l’effetto moltiplicatore, speciale accenture, supplemento al n.12 di Harward
business review Italia, dicembre 2014; Cfr. La trasformazione competitiva digitale, le
leve di politica industriale per la crescita, Confindustria, confindustriavg.it, 13 aprile
2016
4
L'informatica è definita la scienza applicata che si occupa del trattamento
dell'informazione mediante procedure automatizzabili. Fonte: Wikipedia
6
La rete internet
5
, principale attore e fattore trainante, con
l’introduzione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione,
ha mutato in modo radicale e profondo tutti gli aspetti della vita
associata: produzione, lavoro, intermediazione, formazione, tempo libero,
cultura e competenze. Il rivoluzionario utilizzo di Internet e dei suoi
strumenti ha consentito di superare le barriere, le distanze e le attese,
ed è proprio la diffusione di internet che ha comportato una crescente
pressione da parte della comunità affinché le amministrazioni offrissero
servizi on-line. «L’accesso massivo alla Rete con connessioni a banda
ultra larga, la diffusione di tecnologie mobili e di apparati intelligenti,
l’enorme quantitativo di informazioni disponibili, la dematerializzazione
dei processi, la condivisione, l’abbattimento delle barriere geografiche
e la nascita di nuovi ecosistemi di collaborazione e innovazione sono alla
base del continuo e rapido cambiamento che investe la pubblica
amministrazione»
6
.
La trasformazione digitale impone alla P.A. un’innovazione continua
dei propri servizi, per fare in modo che questi riescano ad allinearsi
alle esigenze di una nuova generazione. Le attese del «cittadino digitale»
diventano quelle riferibili al migliore servizio erogato: «effettuare
online una dichiarazione dei redditi, un cambio di residenza, una domanda
di pensione, un pagamento di imposte o di multe, un’iscrizione ad una
Camera di Commercio, una prenotazione di visita specialistica, un ritiro
tramite download di referto analisi e via dicendo sono esempi di
transazione amministrativa tra lo stato e i cittadini, fruibili in
digitale, di norma gratuiti e nel cui ambito l’interazione tra il cittadino
e la Pubblica Amministrazione consta, di norma, in pochi e semplici click»
7
.
Le aspettative dei nuovi cittadini digitali crescono sempre di più,
esigendo che gli standard di servizio di un portale della Pubblica
Amministrazione siano analoghi, per semplicità̀ e fruizione a quelli
accessibili con un click su una grande libreria on-line. Al centro di
questo cambiamento «le tradizionali catene del valore
8
dalla Pubblica
5
Internet «è il terreno conteso dove si combatte la nuova e fondamentale battaglia per la
liberta nell’era dell’informazione, è contemporaneamente un mezzo e un luogo di
comunicazione, ma è anche l'infrastruttura materiale su cui poggia la forma organizzativa
caratterizzante la società ̀ contemporanea: il network», Cfr. Bentivenga S., La politica e
le nuove tecnologie, pp. 3-4, Premessa I, in Politica e nuove tecnologie della
comunicazione, Laterza, Roma - Bari 2002
6
Cfr. Poggiani A., Tedeschi G., op.ult.cit
7
Cfr. Zuanelli E., e-government e servizi digitali nel Web in Amministrazione digitale e
innovazione tecnologica, analisi, riflessioni, proposte, Aracne, 2013, pp. 27-28
8
La catena del valore è un modello teorizzato da Michael Porter nel suo libro Competitive
advantage: Creating and Sustaining Superior Performance, New York, Free Press, 1985. Questo
7
Amministrazione al cittadino si riconfigurano tramite un nuovo modus
operandi, che non rappresenta solo l’avamposto dell’innovazione ma «il
paradigma della trasformazione», anche sociale, di un paese»
9
.
Un costante cambiamento è infatti «la condizione essenziale per la
sopravvivenza e l’evoluzione dell’Amministrazione statale, ed ha come fine
il rafforzamento dell’immagine della stessa, in quanto capace di rispondere
ad esigenze precise del cittadino, nei vantaggi come negli obblighi».
10
I dialoghi telematici diventano regola dell’agire pubblico al fine
di garantire i diritti della cittadinanza digitale, dando vita ad
un’amministrazione pubblica tesa al raggiungimento degli obbiettivi di
norma sintetizzati in una maggiore efficienza, efficacia dell’azione
amministrativa, nonché nel miglioramento dei rapporti col cittadino, come
richiesto dalla società dell’informazione contemporanea. «Il concetto di
digitalizzazione è forse l’unico in grado di contenerli tutti: un passe-
partout per riscoprire competenze e rimuovere residui psicologici e
culturali», «un’occasione unica e irripetibile per costruire uno stato più
friendly più trasparente, agile, che costa molto meno»
11
.
Nel processo di digital transformation della P.A. «non si può
prescindere da una forte sinergia tra componente tecnologica e componente
organizzativa»
12
.
Dal tradizionale modello burocratico, verticistico e centralizzato,
basato nella coerenza tra norme ed adempimenti amministrativi si passa ad
un modello di gestione più orientato ai risultati e più vicino alle
modello permette di descrivere la struttura di una organizzazione come un insieme limitato
di processi. In questo modo l'andamento dei costi può essere meglio compreso disaggregando
l'azienda nelle sue attività strategicamente rilevanti. A questo scopo Porter ha proposto
lo strumento della catena del valore (il valore è qui la somma che i compratori sono
disposti a pagare per quello che un'azienda fornisce loro). Al fine di esaminare le aree
di intervento per la costituzione di un vantaggio competitivo, nello schema di Porter
l'impresa è disaggregata in nove processi/attività interdipendenti, di cui cinque primarie
e quattro di supporto. Le attività o processi primari sono quelli che direttamente
contribuiscono alla creazione fisica dei prodotti e servizi (output) di un'organizzazione,
alla loro commercializzazione, consegna e assistenza post-vendita e sono: logistica in
entrata, logistica in uscita, marketing e vendite, attività operative (assistenza al
cliente) e servizi. Le attività o processi di supporto, non contribuiscono direttamente
alla creazione dell’output ma forniscono gli input all’infrastruttura consentendo lo
svolgimento delle attività primarie, sono suddivisi in: gestione delle risorse umane,
sviluppo delle tecnologie e attività infrastrutturali e approvvigionamenti.
9
Cfr. Poggiani A., Tedeschi G., cit. pag.5
10
Cfr. Russo S., Silvestri G., Introduzione, cit. pag. 12, in Pubblica amministrazione
innovazione e cambiamento organizzativo, Aracne, 2012
11
Caio F., Lo stato del digitale, come l’Italia può recuperare la leadership in Europa,
Marsilio Editori spa, 2015, pag. 12
12
Tomasini S., convegno Forum PA, 25 maggio 2017, sul tema P.A. digitale: esperienze e
visioni, in Bove E., Innovazione è ri-organizzazione e processo, non solo digitale; best
practices a confronto a ForumPA17, forumpa.it
8
esigenze del cittadino/cliente. Questo nuovo modello tipicamente
manageriale si è col tempo evoluto nella Public Governance, più aperto
alla collaborazione organica e più vicino alle reali esigenze dei nuovi
cittadini. Un modello di «Good Government» costituito da una P.A. tesa
all’obbiettivo e attenta alla qualità dei servizi, che ragiona in termini
di citizens centricity e con il fine ultimo di garantire agli stakeholders,
una experience adeguata alle nuove e sempre più variegate esigenze.
Contemporaneamente le istituzioni danno importanza alle nuove
tecnologie per reinventare il governo, migliorando la qualità dei servizi
offerti in termini di efficienza, efficacia ed economicità. In questa fase
successiva si concretizzata il vero e proprio eGovernment, con l’avvio e
l’integrazione di servizi, resi disponibili attraverso il web in tutta
l’Unione europea
13
. L’obbiettivo dell’amministrazione digitale è una
pubblica amministrazione moderna ed efficiente che assicuri servizi veloci
e di alta qualità ai cittadini, trasformando il back office, riconsiderando
e ridefinendo le procedure ed i servizi esistenti.
Gli aspetti positivi che la digitalizzazione e le ICTs
14
hanno portato
con sé alla res publica hanno consentito l'emergere di nuovi attori,
«reinventando in questo modo concetti e strumenti, tanto di governo, quanto
di democrazia».
15
Dal modello di e-government, la P.A. si sviluppa,
16
per
assumere le caratteristiche dell’open government. In questa direzione la
normativa degli ultimi anni delinea un’amministrazione aperta, tracciando
gli strumenti e i principi necessari sui quali si basa l’implementazione
di questo nuovo modello: la trasparenza, la partecipazione e la
collaborazione. L’Italia, di recente, adotta una legislazione sul modello
del Freedom of Information Act. segnando il passaggio al cd. right to
13
Si è puntato al 2020, termine in cui le amministrazioni e le Istituzioni pubbliche
Europee dovranno essere aperte, efficienti e inclusive, fornendo servizi pubblici digitali
senza frontiere, personalizzati ed intuitivi a tutti i cittadini e a tutte le imprese.
P.A. digitale: il piano d’azione Ue 2016-2020 Enti locali & PA, ilsole24
14
ICTs: acronimo di Information and Communication Technologies, le quali rappresentano
l'insieme dei metodi e delle tecnologie che realizzano i sistemi di trasmissione, ricezione
ed elaborazione di informazioni (tecnologie digitali comprese). Fonte Wikipedia
15
Cfr. Di Donato F., in Lo Stato Trasparente, Linked Open data e cittadinanza attiva, ed.
ETS Pisa, 2010.
16
L’e-government, infatti, «non è più soltanto il rinnovamento tecnologico del più corposo
tra i settori della vecchia economia, quello della P.A; deve essere invece considerato
come l’insieme di quelle nuove azioni di governo che consentono di rispondere adeguatamente,
e tempestivamente, alle richieste di governo da parte degli attori sociali ed economici –
vecchi e nuovi – che cooperano e competono sulle reti dei mercati globali». Intervento
dell’allora Ministro Franco Bassanini al terzo Global Forum organizzato dal Governo
Italiano e dedicato all’e-government come strumento di democrazia e sviluppo, Napoli, 17
marzo 2001
9
know
17
. Un motore iniziale per il via a queste iniziative è stato il
movimento per il software libero o Open Source
18
: l’avvento del cosiddetto
«social software»
19
ha permesso interazioni diversificate tra utenti, i
quali diventano produttori e di contenuti e li condividono liberamente.
Più di recente, poi, le istanze dei movimenti per l'accesso,
l’apertura e la conoscenza si rivolgono anche all’informazione del settore
pubblico (PSI)
20
. Contemporaneamente un nuovo movimento, conosciuto come
Open Government Data, si diffonde, con l’obiettivo di ottenere l'accesso
libero ai dati di un ambito specifico, quello delle istituzioni politiche
e della pubblica amministrazione
21
.
«La trasparenza 2.0, implementata dalle tecnologie digitali è
fondamentale per un’amministrazione aperta, innovativa, partecipata,
responsabile e meritevole di fiducia da parte dei cittadini, capace di
17
Letteralmente: «il diritto a conoscere nei confronti delle amministrazioni pubbliche»;
espressione del diritto di accesso all’informazione, regolato da norme conosciute
internazionalmente come “Freedom of information Acts” (FOIA)… in base ad esse la Pubblica
amministrazione ha obblighi di informazione, pubblicazione e trasparenza e i cittadini
hanno diritto, anche senza un interesse diretto, a chiedere ogni tipo di informazione
prodotta e posseduta dalle amministrazioni che non contrastino con la sicurezza nazionale
o la privacy. Si veda il portale Foia4italy.it (cittadinanza consapevole e partecipe al
bene comune).
18
(Definito comunemente FLOSS). Si è affermato con decisione a partire dagli anni Novanta
per opera di Richard Stallman e di Linus Torvalds Stallman, fondatore del movimento, ha
coniato la definizione di free software, espressione con la quale si intende la libertà di
eseguire, copiare, distribuire, studiare e modificare un programma. Queste azioni sono
possibili solo se, assieme al codice eseguibile di un software, viene fornito anche il
codice sorgente, con cui è possibile accedere al “testo” di un programma scritto da chi
l’ha creato. Il FLOSS è una realtà ̀ affermata ed è oggi riconosciuto come un prodotto
affidabile e competitivo, al pari se non più ̀ di quello proprietario. Il movimento Open
Access, ha così concentrato l’attenzione sulla letteratura scientifica, considerando la
rete non soltanto come un canale per disseminare l'informazione a basso costo, ma come un
luogo e un mezzo in grado di trasformare il modo di fare scienza e di trasmettere il
sapere.
19
Con il termine si indicano le applicazioni collaborative in cui gli utenti diventano al
tempo stesso produttori di contenuti, la loro diffusione sul Web avviene attraverso una
forma di coinvolgimento che coincide con l'ascesa di applicazioni raggruppate sotto
l'etichetta di Web 2.0. Cfr. Di Donato F., op. cit.
20
La normativa, nota con l'acronimo di PSI Directive, regola le modalità con cui le
amministrazioni possono rendere disponibili le informazioni in loro possesso, affinché
siano utilizzate in modo efficiente e trasparente per contrastare pratiche discriminatorie
e situazioni di monopolio. Varata tramite una direttiva della Commissione europea (2013)
che introduce un quadro di riferimento europeo per il riutilizzo delle informazioni del
settore pubblico. Fonte: La legislazione europea per le camere di commercio, il riutilizzo
delle informazioni nel settore pubblico; si rinvia diffusamente a asbl.unioncamere.net
21
«I dati, affermano gli aderenti al movimento, devono essere liberi da limitazioni
tecnologiche e legali che ne impediscano il riuso, la modifica e la combinazione con altri
dati, così da far accedere alle informazioni in maniera diretta e trasparente, per renderci
cittadini più ̀ consapevoli e dunque più ̀ liberi; una sfida che, nel mondo e in Europa, è
stata raccolta da alcuni stati e da un numero sempre crescente di cittadini e che si sta
facendo strada anche in Italia, dove il percorso da compiere è ancora lungo e accidentato».
Cfr. Di Donato F., Lo stato trasparente: Linked Open Data e cittadinanza attiva, edizioni
ETS, edizioniets.com
10
rendere l’informazione disponibile ad un numero indefinito di soggetti,
che possono fruirne in ogni momento da luoghi fisici diversi».
22
Essa fa assumere al diritto di cittadinanza nuovi profili, dove
l’attenzione non si limita più alla quantità delle informazioni rese e
alla qualità delle stesse, ma si amplia con l’avvento degli open data.
«L’accessibilità totale e gli open data costituiscono la moderna frontiera
della democrazia partecipativa in cui i cittadini interagiscono in maniera
consapevole con le istituzioni»
23
. La trasparenza si pone allora, «non solo
come forma di prevenzione, ma come strumento primario e ordinario di
riavvicinamento del cittadino alla Pubblica amministrazione»
24
.
«Il principio di partecipazione si dilata dall’apertura dei dati fino
all’apertura dei servizi, che le norme incentivano con la previsione
dell’esclusività dell’erogazione online e accompagnano con la rilevazione
continua, sicura e immediata del feedback degli utenti, con strumenti quali
quelli del web 2.0».
25
La partecipazione è incentivata anche nei processi
decisionali delle amministrazioni, promuovendo i principi e gli strumenti
dell’e-democracy. Nei rapporti tra amministrazioni, cittadini ed imprese
la collaborazione si traduce nella co-produzione dei servizi nella logica
dell’utente come generatore di contenuti. La collettività assume il volto
di Smart community, dove l’essere smart presuppone il coinvolgimento
dell’utenza al fine di realizzare servizi pienamente conformi alle esigenze
della stessa.
Tutti i fattori finora richiamati segnano la nascita di un nuovo
rapporto fra cittadino e Pubblica amministrazione. Un cambio di marcia,
che ha come minimo comune denominatore il trasferimento della centralità
dallo Stato al cittadino: da una semplice informazione-adempimento, si
passa alla comunicazione-scambio, per giungere poi alla partecipazione-
collaborazione.
Una rivoluzione tecnologica di questa portata, necessita, come logica
conseguenza, un radicale mutamento di cultura dell’amministrazione
pubblica oltreché una reingegnerizzazione delle procedure amministrative
e delle applicazioni informatiche. Col passaggio al paperless sorgono nuovi
obblighi e difficoltà di adeguamento, ma «i benefici tangibili ed
22
Cfr. F. Faini (Presidente del circolo dei giuristi telematici), Trasparenza della PA:
tutto ciò che c’è da sapere sui nostri diritti, agendadigitale.eu
23
Atto di segnalazione n.1 del 2 maggio 2016, Autorità nazionale anti corruzione, si rinvia
diffusamente su anticorruzione.it
24
«La trasparenza si pone come un valore-chiave, in grado di poter risolvere uno dei
problemi di fondo della Pubblica amministrazione italiana: quello di coniugare garanzie ed
efficienza nello svolgimento dell’azione amministrativa»; Parere Cons. di Stato n° 515 del
24 febbraio 2016, camera.it/temiap/allegati/2016/03/07/OCD177-1798.pdf
25
Cfr. Faini F., L’evoluzione del modello di amministrazione digitale verso l’Open
government, 10 dicembre 2013, leggioggi.it
11
intangibili generabili da una gestione interamente digitale dei
procedimenti amministrativi sono di gran lunga superiore allo sforzo di
cambiamento culturale richiesto, alla revisione della struttura
organizzativa e ai costi di investimento per l’adeguamento dei sistemi,
dei processi e delle procedure operative ed amministrative»
26
.
Ma ogni sistema di comunicazione telematica per essere efficacemente
tradotto nell’agire pubblico deve accompagnarsi all’adozione di altri
strumenti di innovazione quali ad esempio i documenti informatici, firme
elettroniche, il protocollo informatico, la conservazione digitale, oltre
a prevedere alcuni presupposti fondamentali quali la formazione adeguata
delle risorse umane e il possesso delle necessarie infrastrutture
tecnologiche.
27
Si tratta di strumenti ormai consolidati, dal punto di
vista tecnico quanto giuridico, fondamentali per realizzare una pubblica
amministrazione digitale al passo coi tempi. Solo le nuove tecnologie sono
in grado di tradursi in servizi innovativi e concreti a vantaggio della
collettività e per questo, ai già consolidati strumenti, se ne
aggiungeranno ben presto di nuovi.
L’ultimo capitolo dell’elaborato sarà incentrato su una nuova
tecnologia, denominata Blockchain e già in fase di sperimentazione e di
studio da parte di diverse governance europee e mondiali. Questa nuova
tecnologia potrebbe rivelarsi uno strumento rivoluzionario per la pubblica
amministrazione italiana, con applicazioni davvero molteplici
28
.
26
Cfr. Lupone F., Fattori distintivi della digitalizzazione, in Formazione, gestione e
conservazione dei documenti informatici negli enti locali, Halley informatica, Macerata,
2015, pag. 15
27
Cfr. G. Cammarota, La posta elettronica certificata come tecnologia dell’azione
amministrativa, in Giornale di Diritto Amministrativo, n.7, Milano, 2010, pp. 760-777,
ttig.cnr.it
28
Brevemente «La Blockchain, consiste in un registro pubblico permanente, irreversibile e
inalterabile con cui è possibile archiviare documenti legali e amministrativi quali
contratti, carte d’identità, passaporti, atti di proprietà, etc. in maniera più efficiente,
economica, sicura e decentralizzata. Oltre alla qualità di registro pubblico per documenti,
contratti, proprietà e beni, la blockchain può essere utilizzata per contenere informazioni
ed istruzioni. l vantaggio introdotto dalla blockchain in questi casi consiste nel fatto
che non è più necessario ricorrere a una parte terza di fiducia (come ad esempio un notaio)
per l’esecuzione degli atti: l’esecuzione è automatizzata attraverso un codice
criptografico e ciò consente di proteggere i partecipanti da rischi di frode, riducendo
allo stesso tempo le spese generali di gestione delle pratiche. I vantaggi tipici che la
blockchain garantirebbe, connessi ad elevati standard di sicurezza, vanno
dall’accessibilità, alla efficacia della comunicazione, alla velocità». Cfr. Cantobelli
G., La tecnologia blockchain: rivoluzione del contratto ed impatto sulle professioni
legali, altalex, 29 giugno 2016, altalex.com
12
Capitolo I
Il processo di modernizzazione della P.A: il valore
dell’innovazione
Sommario: 1.1 La finalizzazione dell’amministrazione all’interesse
pubblico tra attività e organizzazione: dal New Public Management alla
Public governance. - 1.2 La funzione di informazione e comunicazione in
un’amministrazione digitale. - 1.2.1 La comunicazione via Web. - 1.3 L’e-
government. - 1.4 La nuova dimensione della trasparenza: verso
un’amministrazione aperta. - 1.4.1 Il Freedom of Information Act. - 1.5
Informazione digitale e conoscenza: l’importanza dei dati. - 1.5.1 Il
Cloud computing.
1.1 La finalizzazione dell’amministrazione all’interesse Pubblico
tra attività ed organizzazione: dal New Public Management alla Public
Governance
La digitalizzazione della Pubblica amministrazione non rappresenta
un processo esclusivamente tecnologico, ma piuttosto di cambiamento, in
cui l’ammodernamento tramite le tecnologie informatiche è accompagnato da
un ripensamento complessivo dei modelli organizzativi e dei processi
interni in chiave digitale
29
. A partire dagli anni 80’ le amministrazioni
Pubbliche, italiane ed estere, sono state interessate da un profondo
processo di trasformazione, i cui presupposti risiedono nelle dinamiche
evolutive delle moderne società. La storia dell’uomo nello sviluppo
economico e industriale è sempre stata caratterizzata dal cambiamento,
nonostante esso abbia presentato cause, forme, velocità e conseguenze
differenti.
30
Nelle odierne organizzazioni l’esigenza di un incessante
rinnovamento è dovuto all’incertezza e al persistente bisogno di sfruttare
nuove potenzialità ed abilità affermate. «Questo processo di cambiamento,
29
Cfr. Bove E., Digitalizzazione e change management, modelli di governance
dell’innovazione tra tecnologie digitali e assetti organizzativi, 25 maggio 2017 forumpa.it
30
Cfr. De Magistris V. Gioioso G. (a cura di) Nuovi profili di accountability nella P.A.,
teorie e strumenti, in Quaderni Formez, novembre 2005, lavoropubblico.formez.it
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